II SA/Wr 79/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Protokolant - Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy W. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2001r. sygn. akt II SA/Wr 1947/99 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 1 kpa oraz art. 39 ust. 1, art. 40, art. 42 ust. 1, art. 43 i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], ustalającą na rzecz "A" S.A. w L. warunki zabudowy i zagospodarowania ternu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu mieszkalnego z częścią usługową, parkingiem i niebiedną infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]i nr [...] w obrębie G. przy ul. Ś. we W . M. i D. W. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Strona skarżąca skardze podniosła m.in., iż podstawą utrzymania w mocy decyzji organu I instancji było złożenie przez firmę "A" S.A. w L. wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, który spełnił wymagania przewidziane w art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zaskarżona decyzja odpowiada wymogom z art. 42 tej ustawy. Nadto skarżący nie zgodzili się z twierdzeniami organu odwoławczego co do tego, że ponieważ stronami w postępowaniu administracyjnym są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, to w niniejszej sprawie stroną w rozumieniu art. 28 kpa jest jedynie Spółdzielnia Mieszkaniowa W.-P., która jest użytkownikiem wieczystym sąsiednich działek, nie zaś mieszkańcy budynku przy ul. Ś. [...]-[...] lub W. [...]-[...]. Zdaniem organu, tym samym nie zachodzi naruszenie prawa własności lub użytkowników wieczystych a samo korzystanie przez właścicieli mieszkań w budynku przy ul. Ś. [...] z urządzeń rekreacyjnych na tych działkach należy traktować jako tymczasowe i jako takie nie stwarza podstaw do twierdzenia o naruszeniu praw tychże właścicieli i mieszkańców. Skarżący zakwestionowali również twierdzenie, iż nie zachodzi naruszenie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, bowiem budowa domu mieszkalnego na wolnym terenie przewidzianym na ten cel nie jest inwestycją uznaną za szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi. Zdaniem skarżących decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w a szczególności naruszony został art. 10 i art. 61 § 4 kpa poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu [...]r. podczas, gdy decyzja Prezydenta W. została wydana w dniu [...]r. Nadto naruszony został art. 7 i art. 28 kpa, albowiem członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej, a w szczególności posiadacze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nie rozstali uznani jako strony. Realizacja zamierzonej inwestycji spowoduje w konsekwencji, zdaniem stron, iż spadnie wartość rynkowa lokali mieszkalnych na tym terenie. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 1947/99) Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organy naruszyły prawo materialne, a to art. 40 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisu art. 40 ust. 1 tej ustawy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Art. 40 ust. 3 stanowi zaś, iż decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem ust. 3a i 3b, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Jak dalej stwierdził Sąd, z urzędu wiadomym jest (zostało to przyznane w postępowaniu kontrolującym decyzję o pozwoleniu na budowę), że teren, na którym planowana jest inwestycja, stanowił w okresie wcześniejszym cmentarz (być może był to cmentarz wojskowy niemiecki). Jeśli niespornie w przeszłości wskazany teren stanowił miejsce pochówku zmarłych, to rzeczą organu wydającego decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu było uzyskanie (lub dołączenie do akt sprawy, o ile takie orzeczenie już jest) decyzji, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), w myśl którego użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel nie może nastąpić przed upływem 40 lat od dnia ostatniego pochówku zwłok na cmentarzu. Po upływie powyższego terminu zarząd gminy (zarząd miasta na prawach powiatu) może wydać decyzje o użyciu terenu cmentarza na inny cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że jeżeli teren cmentarny stanowi lub stanowił własność Kościoła Katolickiego lub innego kościoła albo związku wyznaniowego, wydanie decyzji o użyciu terenu cmentarnego na inny cel wymaga zgody właściwej władzy kościoła lub związku wyznaniowego. Jak wskazał dalej Sąd, nie można również pominąć unormowań ujętych w art. 22 powołanej ustawy, w związku z art. 10 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. Nr 39, poz. 311 ze zm.), w myśl którego do grobów i cmentarzy wojennych stosuje się odpowiednio przepisy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W konkluzji Sąd uznał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Prezydenta W. będzie zatem dokonanie ustaleń w zakresie kiedy na terenie objętym inwestycją znajdował się cmentarz, kiedy pochowano tam ostatnich zmarłych i na koniec wypełnienie dyspozycji wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego. Skargę o wznowienie postępowania w powyższej sprawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina W. domagając się zmiany orzeczenia w ten sposób, iż Sąd utrzyma w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...]. Zdaniem strony skarżącej podstawą wznowienia postępowania jest art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem odnaleziono środki dowodowe w postaci : uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej miasta W. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie likwidacji 16 zamkniętych cmentarzy położonych na terenie miasta W. i uchwały Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie zamknięcia 2 cmentarzy oraz likwidacji 17 cmentarzy położonych na terenie miasta W . Z treści załącznika nr 1 do tej (drugiej) uchwały wynika, że cmentarz położony przy ul. Ł./P. przeznaczony jest do likwidacji w latach [...]-[...] (dzisiaj teren ul. Ś.). Uchwały te stanowiące dowód niniejszej skargi są istotne dla sprawy, dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, a więc w konsekwencji mają wpływ na zmianę treści wyroku w kwestii zasadniczej, istniały w dniu wydania zaskarżonego wyroku NSA oraz nie były znane żadnemu organowi w dniu wydawania stosownej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona wskazała ponadto, iż na terenie dzisiejszej ulicy Ś. przed II wojną światową był cmentarz gminy na G., którego właścicielem i użytkownikiem było miasto W . Po wojnie Prezydium Rady Narodowej miasta W. podjęło uchwałę Nr [...]z dnia [...]r. w sprawie zamknięcia niektórych cmentarzy na terenie miasta W. zgodnie z przepisami art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyn zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359). Z treści tej uchwały wynika, iż Prezydium Rady Narodowej miasta W. postanowiło wystąpić z wnioskiem do Ministra Gospodarki Komunalnej o zezwolenie na zamknięcie na terenie miasta W. cmentarzy wymienionych wg wykazów nr 1, 2, 3. Na karcie 3 załączników wymienione są cmentarze położone przy ul. Ł. i W . Jest to więc teren, co do którego Prezydent W. wydał przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy. Minister Gospodarki Komunalnej zarządzeniem, które jest opisane w uchwale Prezydium Rady Narodowej miasta W. Nr [...] i dotyczy cmentarza położonego przy ul. Ł.-P., z dnia [...]r. wyraził zgodę na zamknięcie cmentarzy we W . Strona skarżąca wyjaśnia, iż wystąpiła do Archiwum Akt Nowych w W. z wnioskiem o poszukiwanie powyższego zarządzenia, ale do dnia złożenia skargi zarządzenia tego nie znaleziono. Nadto podniesiono, iż na cmentarzu tym ostatniego pochówku dokonano w [...] r. Tym samym 40-letni okres od ostatniego pochówku, stosownie do art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, minął w [...] r. zaś decyzję Prezydenta W. o warunkach zabudowy wydano w [...] r., a więc 15 lat po upływie czterdziestoletniego okres od ostatniego pochówku. Z treści zapisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (w brzemieniu z roku 1963, tj. czasu kiedy podejmowana była uchwała Prezydium Rady Narodowej miasta W. Nr [...]) wynika, iż wszystkie dyspozycje zostały przez Prezydium Rady Narodowej miasta W. wykonane, bowiem 40 lat od ostatniego pochówku minęło w roku [...]. Natomiast przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. (uchwała Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.), obowiązującego od [...]r. do [...]r. W uchwale tej – planie ogólnego zagospodarowania zostały skonsumowane uchwały Prezydium Rady Narodowej miasta W. Nr [...]i [...]. Zatem w roku [...] tj. zatwierdzenia niniejszego planu – sprawy związane z cmentarzem znajdującym się między ulicami Ł. i P. (tu ul. Ś.) były już uregulowane w całości. Przedmiotowych uchwał Prezydium Rady Narodowej miasta W. z roku [...] i [...] nikt nie wzruszył, były ostateczne w dacie podejmowania uchwały Nr [...]w sprawie uchwalania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W . Strona wskazała ponadto, iż w [...] r. kiedy był uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., dla terenów, na których znajduje się dzisiaj ulica Ś. (plan obowiązywał od [...] r. do końca [...] r.) obowiązywała treść ustawy o cmentarzach ustalona nowelizacją z 1972 r. W dacie uchwalania uchwały Nr [...]Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., upłynęły od daty ostatniego pochówku [...] lata, a więc termin 40-letni został zachowany. Natomiast tekst ustawy o cmentarzach, na który powołuje się Naczelny Sąd Administracyjny OZ we Wrocławiu w swoim wyroku, obowiązuje od 2000 r. W okresie tworzenia planu miejscowego ([...] rok - minęły [...] lata od ostatniego pochówku) oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy (rok [...] - minęło [...] lat od ostatniego pochówku) sprawy dotyczące cmentarza położonego przy ul. Ł./P. (teren ul. Ś.), były już prawnie uregulowane i prawnie skonsumowane. Tym samym nie naruszono art. 40 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania przed sądem strona wskazała, iż dnia [...]r. powzięła wiadomość z Archiwum Państwowego we W. o treści uchwał Prezydium Rady Narodowej miasta W. w przedmiocie likwidacji i zamknięcia cmentarza położonego przy ulicach Ł. i P.(dzisiaj ul. Ś.). Zatem Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...]r. Nr [...], ustalającą warunki zabudowy, nie naruszając obowiązującego wówczas prawa, w tym szczególnie prawa materialnego w postaci ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wznowienie postępowania sądowoadminitracyjnego jest instytucją wyjątkową, przysługuje bowiem od ściśle określonych orzeczeń i opera się na ściśle określonych podstawach. Podstawy te określone zostały w art. 271 – 274 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z racją tej wyjątkowości koresponduje nadzwyczajność postępowania. Analiza podstaw wznowienia postępowania prowadzi do wniosku, że chodzi tu o wady postępowania, a nie o samo rozstrzygnięcie. Oznacza to, że postępowanie sądowe musi być obarczone wadami istotnymi, określonymi jako kwalifikowana wadliwość, a uchybienia te winny pozostawać w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem. Przytoczony w skardze o wznowienie postępowania przepis art. 273 § 2 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Późniejsze wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. oznacza powzięcie przez stronę wiadomości w takim czasie, w którym powołanie (przedstawienie) środków dowodowych (okoliczności faktycznych) w zakończonym postępowaniu nie było już możliwe. Powołane przez skarżącą Gminę W. dowody, tj. wymienione w skardze uchwały: Nr [...]Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...]r. w sprawie likwidacji 16 zamkniętych cmentarzy położonych na terenie miasta W. i Nr [...]Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...]r. w sprawie zamknięcia 2 cmentarzy oraz likwidacji 17 cmentarzy położonych na terenie miasta W., nie wypełniają dyspozycji art. 273 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2001r. sygn.akt II SA/Wr 1947/99 uchylał decyzje obu instancji administracyjnych celem wyjaśnienia właśnie m.in. powyższych okoliczności. "Wykrycie" okoliczności faktycznych lub dowodów w rozumieniu art. 273 § 2 p.p.s.a. dotyczy faktów i środków dowodowych, które poza przesłanką ich nieujawnienia w postępowaniu prawomocnie orzeczonym powinny być dla strony skarżącej "nieujawnialne", inaczej mówiąc niedostępne. Fakty natomiast ujawnialne, czyli te, które strona powinna znać, w tym wypadku z urzędu, nie są objęte hipotezą tego przepisu. W omawianym przypadku organ wykonawczy skarżącej Gminy W., jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji w I instancji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji obowiązany był - czego nie uczynił - w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśnić wszystkie kwestie związane z możliwością lokalizacji inwestycji na terenie dawnego cmentarza. Dlatego też w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ, na skutek zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 4 grudnia 2001r. sygn. akt II SA/Wr 1947/99, obowiązkiem organu było wydać w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę, a nie uruchamiać procedurę wznowieniową przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Samo formułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisowi art. 273 § 2 p.p.s.a. nie oznacza oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli z treści uzasadnienia skargi o wznowienie wynika, że w istocie podstawa ta nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem Sądu, w przypadkach przewidzianych w dziale VII ustawy, można żądać wznowienia postępowania. Ustawodawca we wskazanym przepisie, ani w następnych nie określa wyraźnie, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Jest to rozwiązanie bardzo podobne do tego, które zostało przyjęte w art. 399 kpc. Można zatem przyjąć za Sądem Najwyższym, który w wyroku z dnia 9 stycznia 1988r. IIICKN 315/97 (OSNCAP 1998, nr 7/8, poz. 125) sformułował tezę, że "Skargę o wznowienie postępowania może wnieść tylko strona, która została wymieniona w prawomocnym wyroku". W doktrynie przyjmuje się, że w postępowaniu wznowieniowym legitymowana jest każda ze stron procesowych wymienionych w prawomocnym orzeczeniu, gdyż objęta jest ona skutkami tego wyroku, zwłaszcza jego powagą rzeczy osądzonej. Podkreślić jednakże należy, że postępowanie sądowoadministracyjne jest odmienne od postępowania regulowanego przepisami kodeksu postępowania cywilnego, albowiem już chociażby przepis art. 12 p.p.s.a. nie ma swojego odpowiednika w k.p.c. Zgodnie z powołanym przepisem "Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania". Stwierdzić zatem można, że uprawnionymi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są podmioty określone w art. 50 p.p.s.a. i organ administracji publicznej którego działalność była skarżona w postępowaniu "zwykłym". W określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. kategorii podmiotów nie mieści się organ administracji publicznej. Jednakże uprawnienie organu administracji publicznej, którego akt był skarżony, do wniesienia skargi o wznowienie postępowania można oprzeć na konstytucyjnej zasadzie równouprawnienia stron i uczestników postępowania określonej w art. 32 Konstytucji RP oraz w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi. W konsekwencji zatem organ ten jest zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia sądowego, ponieważ uniemożliwia mu ono prawidłowe rozstrzygniecie sprawy ( patrz : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Komentarz.J.P.Tarno LexisNexis, Warszawa 2004) Wychodząc z tak zakreślonych granic legitymacji do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, stwierdzić należy, że skarżąca - Gmina W. nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, bowiem nie posiadała w postępowaniu " zwykłym" przymiotu strony ani też uczestnika postępowania, nie należy również do kręgu pozostałych podmiotów wymienionych w przepisie art. 50 § 1 p.p.s.a. Z wyżej wymienionych powodów Sąd uznał, że zarówno zgłoszona podstawa wznowienia postępowania jest bezzasadna, jak i brak było po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi i na podstawie art. 282 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.