II SA/Rz 479/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sek. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. i E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów do przesyłania gazu, skargę oddala. II SA/Rz 479/04 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. /[...]/, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. i E. D. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. /[...]/ zezwalającej A. Sp. z o. o. w T. Oddział- [...] w R. na wejście na nieruchomość K. i E. D., położoną w R., oznaczoną jako działka nr 271/1, celem wykonania robót związanych z budową sieci gazowej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W zgodnej ocenie organów administracji obu instancji, w ustalonym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji uprawniającej do zajęcia nieruchomości określone w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./. Otóż w myśl tego przepisu starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazu i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa wyżej. W niniejszej sprawie istnieje decyzja Prezydenta Miasta [..] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne p. n. sieć gazowa dla zespołu mieszkaniowego na działkach nr 281, 282/13, 224, 283, 284, 231/2, 231/4, 236/4, 242, 253/2, 267, 265/1, 272/1, 275/1, 279, 278, 282/12 położonych w R. obr. [...] przy ul. W., dla A. S.A. Z/S w W. Oddział [...] R. /utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].11.2002 r. [...]/. Projekt opisanej inwestycji, tj. przebieg sieci gazowej został przedstawiony na załączniku graficznym do powołanej wyżej decyzji z dnia [...] września 2002 r. Z właścicielami działki nr 272/1 – K. i E. D. przeprowadzono rokowania, które nie przyniosły rezultatu. Ten fakt potwierdzają pisma z dnia 28 listopada i 23 grudnia 2002 r. oraz z dnia 10 lutego 2003 r. skierowane do K. i E. D. – przez pełnomocnika A. w T. Oddział [...] w R. – o wyrażenie zgody na wejście w teren działki nr 272/1. Nadto podczas spotkania zainteresowanych stron w dniu 23 października 2002 r. K. D. oświadczyła, iż nie zgadza się na budowę sieci gazowej przez jej działkę. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tą decyzję Wojewody wnieśli K. i E. D. z zarzutem: naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 10 § 1, art. 61, 77 i 107 § 3 K.p.a., w szczególności przez niezawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania, oraz błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegającego na przyjęciu, że "były ze skarżącymi rokowania" i z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Według twierdzeń skarżących kwestionowane przez nich decyzje są krzywdzące, naruszają gwarantowane Konstytucją RP prawo własności i są sprzeczne z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./. Nadto nie przeprowadzono z nimi żadnych rokowań, wymaganych powyższym przepisem, nie została więc spełniona podstawowa przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli również, że decyzje wydane w granicach tzw. uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadnienia na zasadach ogólnych określonych w K.p.a. Zaskarżone decyzje nie spełniają wymogów określonych powołanymi wyżej przepisami art. 7, 10 § 1, art. 77 i 107 § 3 K.p.a. a ponadto są przedwczesne, gdyż nie ma opracowanego planu wykonania inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1200/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. Zdaniem Sądu działka skarżących znajduje się na terenie projektowanego budownictwa jednorodzinnego, a wobec tego nie są to cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to w konsekwencji wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a./. A. Sp. z o. o. w T. Oddział- [...] w R. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, co skutkowało jego uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r. sygn. akt OSK 304/04 – i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania, z przyczyn o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ jest uzasadniony; A. W. nie był należycie umocowanym pełnomocnikiem strony. Uchylenie zaś zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania sprawia, że nie jest celowe odniesienie się do pozostałych podstaw kasacyjnych /naruszenie art. 106 § 3 oraz art. 124 w zw. z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ wskazanych w skardze kasacyjnej /pkt 2 i 3/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga K. i E. D. nie zawiera uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /§ 1/, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Sąd, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w omówionym wyżej zakresie, Sąd nie stwierdził, aby przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi i tym samym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby organy naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 7, 10 § 1, art. 61, 77 i 107 § 3 K.p.a. Przywołując bowiem w uzasadnieniu skargi treść powyższych przepisów, skarżący w żaden sposób nie wskazali, gdzie upatrują naruszenia /czy też na czym ono polega/ przez organy administracji obu instancji ciążących na nich obowiązków proceduralnych, określonych tymi przepisami. Natomiast materiał dowodowy zebrany w sprawie wykazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy /art. 7 K.p.a./, zawiadamiając skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji m. in. przez działkę nr 272/1 /K. 47 akt administracyjnych I instancji/ oraz zapewniając skarżącym czynny udział w tym postępowaniu, poprzez dopuszczenie ich do czynności poprzedzających wydanie decyzji /art. 10 K.p.a./, a także dopełniły obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 K.p.a. Przepis art. 107 § 1 K.p.a. wymienia zaś w swej treści części składowe decyzji administracyjnej, do których zalicza: oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jak wyżej wspomniano uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, będącego dyspozytywną częścią decyzji i powinno też odpowiadać warunkom określonym w § 3 powyższego artykułu. Obowiązek wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej wynika także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/ oraz art. 11 k.p.a. /zasada przekonywania czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia/. Organ administracji obowiązany bowiem jest wytłumaczyć się, dlaczego dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń. Zaskarżona decyzja bez wątpienia odpowiada warunkom określonym omówionymi przepisami k.p.a. Zawiera wszystkie niezbędne składniki decyzji administracyjnej, zawarta w niej ocena zebranego i udokumentowanego materiału dowodowego prawa nie narusza /art. 80 k.p.a./. Jej uzasadnienie, wbrew zarzutowi skargi, zachowuje warunki, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając prawidłowo podstawę faktyczną i prawną wydanej decyzji. Chybione jest także stanowisko skarżących /właścicieli działki nr 272/1 obr. [...] w R./, że organy popełniły błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a polegający na przyjęciu, iż "były ze skarżącymi rokowania". Stanowisko takie pozostaje bowiem w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym dokumentującym między innymi fakt przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./, tj. pisma skierowane do skarżących przez pełnomocnika inwestora dotyczące wyrażenia przez nich zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania prac związanych z budową gazociągu – z załącznikiem graficznym projektowanego gazociągu i stosowną w tym zakresie umową do podpisania – oraz notatki służbowe spisane ze spotkań ze skarżącymi /k. 12, 26, 33, 51 akt administracyjnych I instancji/. Wobec powyższego błędnie też zarzucono w uzasadnieniu skargi, iż nie została spełniona podstawowa przesłanka /w postaci rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody/ do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami /przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie/. Nie można też zgodzić się z poglądem skarżących, iż kwestionowana przez nich decyzja narusza gwarantowane Konstytucją RP prawo własności i jest krzywdząca. Należy zatem podnieść, że z przyczyn wyjaśnionych na wstępie – kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się do badania jej legalności – wyłączona jest możliwość rozważania przez Sąd zarzutu skargi, jakoby kwestionowana decyzja była dla skarżących "krzywdząca", gdyż ten zarzut odnosi się do merytorycznej słuszności decyzji, a nie do jej zgodności z prawem. Zasadę ochrony własności ustanawia art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. Nr 78, poz. 483/. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 3 tej ustawy własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Do ustaw ograniczających własność należy na przykład ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./; obecnie obowiązującą jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Również przepisy powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami Rozdział 4. Wywłaszczanie nieruchomości w swej istocie zawierają regulacje o takim charakterze. Przepis art. 124 zamieszczony w powyższym rozdziale ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o uprawnieniu starosty, w drodze wydania decyzji, do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Jednocześnie przepis ten stanowi, że ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /zd. 2 ust. 1/. Z ust. 3 tegoż przepisu wynika zaś, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1. Brak zgody skarżących /będących właścicielami działki nr 272/1/ na wykonanie na ich nieruchomości prac, o jakich mowa w ust. 1 art. 124 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również fakt przeprowadzenia z nimi rokowań o uzyskanie takiej zgody, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu. Z kolei ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących zgodne jest z wydaną przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2002 r. /[...]/ ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na zawieszenie inwestycyjne p.n. sieć gazowa dla zespołu mieszkaniowego na działkach nr 281, 282/13, 224, 283, 284, 231/2, 231/4, 236/4, 242, 253/2, 267, 265/1, 272/1, 275/1, 279, 278, 282/18 obr. [...] w R. dla B. S.A. w W. Oddział [...] w R. Przebieg projektowanej sieci gazowej przedstawia załącznik graficzny do tej decyzji. Niewątpliwe jest, że działalność wnioskodawcy podejmowana jest dla realizacji celów publicznych w rozumieniu art. 6 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami/ jest nim budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu/ i jest on podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia przewidzianego w art. 124 ust. 1 cyt. ustawy /należy do kręgu podmiotów, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych/. Podstawę powołanej wyżej decyzji z dnia [...] września 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowiły ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. /Dz.Urz. Woj. [...] nr 9, poz. 109/ oraz Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] Dz. Urz. Woj. [...] Nr 9, poz. 144/, a więc planów sporządzonych i uchwalonych pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm./, w której nie ma mowy o ustaleniu w miejscowym planie terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych /jak to ma miejsce w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym/. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy – kwestionowana odwołaniem K. i E. D. – została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze /decyzją z dnia [...].11.2002 r. [...]/. Natomiast jest wiadomo Sądowi z urzędu, że wniesiona przez K. i E. D. skarga na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 1 grudnia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2620/02. Oznacza to, że w/w wyrokiem przesądzona została zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy też zaznaczyć, że zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy o wywłaszczeniu "stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne". Skoro w art. 112 nie zastrzeżono art. 124 cyt. ustawy, to prima facie wnioskować wypada, że zezwolenie wydane na podstawie art. 124 może dotyczyć wyłącznie nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Tak sformułowana zasada ogólna w art. 112 ust. 1 cyt. ustawy powinna być rozumiana w kontekście art. 124 ust. 1 zd. 2 tej ustawy, a zgodnie z nim "ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Decydujące więc znaczenie dla udzielenia odpowiedniego zezwolenia ma treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określająca przebieg inwestycji – w tym przypadku jest to sieć gazowa – która musi oczywiście być zgodna z istniejącym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyłożone dotychczas okoliczności uzasadniają zatem końcowy wniosek, iż w ustalonej sytuacji powstały materialnoprawne przesłanki wydania zezwolenia, przewidzianego przepisem art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro materiał zebrany w sprawie nie dał żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, to w rezultacie brak było powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Dlatego skarga została oddalona w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/.