I OSK 1322/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Go 9/06 o odrzuceniu skargi W. B. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie przyznania mieszkania komunalnego i nawiązania stosunku najmu postanawia oddalić skargę kasacyjną Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu postanowienia, pismem z dnia 12 stycznia 2006r. W. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie wniosku o przyznanie mieszkania komunalnego i nawiązania stosunku najmu. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę zważył, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ ten zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia, bądź aktu lub też nie podejmuje czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na bezczynność organu jest więc pochodną dopuszczalności skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie rozważeniu, zdaniem Sądu, podlega kwestia, czy sprawa z wniosku W. B. o przyznanie mieszkania socjalnego i nawiązania stosunku najmu jest rozstrzygana poprzez wydanie aktu z katalogu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Analizując przedmiotowe zagadnienie Sąd odniósł się do ustawy określającej zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, tj. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 tejże ustawy, to do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, w tym także zapewnianie lokali socjalnych oraz lokali zamiennych. W celu realizacji tychże zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy), z którego to zasobu wydziela część lokali, które przeznacza na wynajem jako lokale socjalne (art. 22 ustawy). Sąd zaznaczył, iż zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 ustawy), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi, a nie w formie decyzji administracyjnej, której zaniechania wydania zarzuca Burmistrzowi Miasta [...] w złożonej skardze W. B.. Ponadto Sąd wskazał, iż na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, bądź o braku takiego uprawnienia orzeka sąd powszechny w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu. W judykaturze wskazuje się co prawda, iż w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu mieszkalnego przez osobę, która samowolnie go zajmuje, sąd nie orzeka co do lokalu socjalnego, jednakże osoba taka nie jest pozbawiona prawa do sądu i może - w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 24 ustawy - wytoczyć powództwo o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2005r., III CZP 6/2005, OSNC 2006/1, poz. 1). Reasumując, wszelkie spory wynikłe na tle zawierania, rozwiązywania umów, jak również uprawnień do lokalu socjalnego, rozstrzygane są w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądami powszechnymi. Stwierdzając, iż organ administracji, któremu skarżąca zarzuciła bezczynność, nie ma kompetencji do władczego rozstrzygnięcia aktem administracyjnym przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że wniesiona przez W. B. skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 czerwca 2006 r. złożyła W. B., wnosząc o jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania - a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 poprzez przyjęcie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało odrzuceniem skargi na bezczynność organu, Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz 266 z późn. zm.) do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Uchwalane przez radę gminy programy (art. 21 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2) są projekcją polityki gminnej, którą przy wsparciu realizują prezydenci, burmistrzowie i wójtowie. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy uchwalane przez radę gminy są aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 20 marca 2002 r., II SA/Wr 177/02, OSS 2002, nr 3, poz. 73). Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 5 cytowanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać: tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Dla wyjaśnienia zagadnienia bezczynności organu niewątpliwie znaczenie ma fakt, iż w oparciu o obowiązujące przepisy prawa z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak T. Woś "Postępowanie sądowo administracyjne", Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, Wyd. II zmienione, str. 63). Zadaniom publicznym można nadać bardziej ogólne znaczenie, tj. uznać, że gmina realizuje zadania publiczne zawsze ilekroć działa na rzecz zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców (wyrok NSA z dnia 30 marca 1994 r., SA/Lu 224/93). Ustawa, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności. W tym znaczeniu stają się one potrzebami o charakterze publicznym. Problem zakresu przedmiotowego skargi wnoszonej na bezczynność organu gminy ogniskuje się wokół wyodrębnienia kategorii uchwał lub zarządzeń organów gminy, podejmowanych w sprawach komunalnych. Brak powszechnie uznanego modelu zespołu cech, jakimi powinno wyróżniać się rozstrzygnięcie organu gminy, aby można było uznać ją za akt podjęty w sprawach innych niż sprawy z zakresu administracji publicznej. Przyjęto, iż jeżeli przedmiotem np. uchwały jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, do jakiej kategorii należy zakwalifikować działania podejmowane przez burmistrza przed nawiązaniem stosunku najmu. Należy podkreślić, iż czynnikiem odróżniającym decyzje administracyjne od czynności materialno-technicznych jest konieczność dokonania w decyzji rozstrzygnięcia określonej sprawy, tj. ustalenia wiążących konsekwencji obowiązującej normy prawnej w drodze jej stosowania wobec określonych podmiotów (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 51). Organ gminy badając przesłanki czy skarżąca spełnia warunki do wstąpienia w stosunek najmu lokalu komunalnego, powinien wszcząć postępowanie wyjaśniające w ramach procedury administracyjnej. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach przewidzianych przez prawo (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z ustaw szczególnych wynika obowiązek stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym przez przepisy szczególne. Z przepisów K.p.a. wynika, iż każde pismo, podanie, wniosek należy traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, iż skarżąca nie domagała się nawiązania stosunku najmu w trybie administracyjnym, ale oczekiwała, iż Burmistrz Miasta [...] jako organ dysponujący mieszkaniami komunalnymi wyda postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, które zakończy się wydaniem konkretnego rozstrzygnięcia, poprzedzającego nawiązanie bądź też nie nawiązanie stosunku najmu. Strona skarżąca nie kwestionuje faktu, iż na gruncie obowiązującej Ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31 poz. 266 z późn. zm.) spory związane z rozwiązywaniem i nawiązywaniem umów najmu rozstrzygane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika W. B. powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia spełnia. Skarga ta oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Oceniając tak postawiony zarzut w skardze kasacyjnej należy uznać, iż jest ona bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa Mając powyższe na uwadze trafnie Sąd I instancji zauważył, iż skarga na bezczynność organu jest pochodną dopuszczalności skargi albowiem jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy można ją wnieść jedynie w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2. Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Powołana wyżej ustawa nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali socjalnych czy zamiennych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Dotyczy to także czynności poprzedzających nawiązanie stosunku najmu takiego lokalu. Z tego już powodu nie można mówić aby organ znajdował się w bezczynności skoro ustawa nie przewiduje takiej formy załatwienia niniejszej sprawy. Wręcz przeciwnie zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 cyt. ustawy) jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi i wszelkie spory w takim przypadku rozstrzygać będą sądy powszechne. Kwestie zapewnienia lokali socjalnych oraz lokali zamiennych należy co prawda zgodnie z w/w ustawą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, co słusznie podkreślono w skardze kasacyjnej. Nie oznacza to jednak, iż musi to czynić w formach zwykle przewidzianych dla tego rodzaju działalności organu administracji publicznej tj. w formach aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku tak jak to wyżej zaznaczono kwestie te są bowiem załatwiane w formie cywilnoprawnej. Skoro zatem przedmiotem skargi W. B. była bezczynność Burmistrza Miasta [...] w sprawie, która nie jest załatwiana w formie aktu administracyjnego w wręcz przeciwnie w formach przewidzianych dla prawa cywilnego - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawidłowo odrzucił skargę z powodu braku właściwości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną W. B. należało oddalić.