I OSK 1307/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 września 2005r. sygn. akt SA/Sz 9/03 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w K. na rzecz T. M. kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia [...] Wojewoda Zachodniopomorski na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "ustawą") po rozpoznaniu odwołania M. i T. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność M. i T. M. położonej w obrębie W. Gmina M. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (księga wieczysta o nr [...]), poprzez zezwolenie M. Spółce z o. o. w K. na przeprowadzenie prac polegających na budowie linii kablowej SN 15 kV mającej zasilać stację uzdatniania wody w M. na trasie – RS B. do S.U.W. M., przy czym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości miało nastąpić zgodnie z decyzją Wójta Gminy M. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] Jednocześnie Starosta K. zobowiązał M. Spółkę z o. o. w K. do doprowadzenia nieruchomości po przeprowadzeniu inwestycji do stanu pierwotnego, a w przypadku niemożności przywrócenia stanu pierwotnego nieruchomości – do odszkodowania za szkody powstałe wskutek wykonywanych prac. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, iż w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone negocjacje między inwestorem a właścicielami nieruchomości, które jednak nie doprowadziły do porozumienia. Brak owego porozumienia organ odwoławczy uznał za brak zgody ze strony właścicieli na realizację robót na ich terenie i w związku tym stwierdził, iż Starosta K. zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniony był, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów energetycznych. Wojewoda Zachodniopomorski podkreślił także, że zakres planowanych prac nie zmieniłby stanu poprzedniego nieruchomości, bowiem przedmiotowy obszar stanowi niezagospodarowane grunty orne, a ponadto prace miały sprowadzać się jedynie do wymiany starego kabla na nowy. Na powyższą decyzję T. M. wniósł skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt SA/Sz 9/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zarówno Starosta K. jak i Wojewoda Z.dopuścili się naruszenia przepisów procedury i prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. W pierwszej kolejności zauważył, iż art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje się w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym wywłaszczenie nieruchomości, a zatem stosownie do treści art. 112 ustawy odnosi się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. W opinii Sądu organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do wskazanej okoliczności, a zatem nie dokonały oceny zasadności zastosowania w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 124 ustawy. Ponadto Sąd zauważył, iż skoro w myśl art. 124 ustawy brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego jest warunkiem wydania określonego w tym przepisie pozwolenia, to owa zgoda winna objąć wszystko to, co zawierałoby zezwolenie, czyli wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości, tymczasem decyzja Starosty K. jest pod tym względem bardzo lakoniczna i nie zawiera takich informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł również, iż Wojewoda Z. nie odniósł się do zarzutów odwołania, które wskazywały, że T. M. nie wiedział o wydaniu przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy linii kablowej SN 15 kV dla uzdatniania wody w M. Podkreślił także, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że powyższa decyzja Wójta Gminy M. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a także, że organ ten naruszył przepis art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie poinformował o wydaniu tejże decyzji wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, po których inwestycja ma przebiegać. W ocenie Sądu brak jest też uzasadnienia dla ograniczenia przez organy administracji sposobu korzystania dla terenu całej nieruchomości, której właścicielem jest T. M., skoro inwestor wskazał, jaki pas terenu jest mu niezbędny do zrealizowania inwestycji. Sąd zakwestionował również stanowisko organów obu instancji, iż brak porozumienia podczas negocjacji należy uznać za brak zgody. Podkreślił bowiem, iż w aktach sprawy nie ma dokumentów, które zawierałyby jednoznaczną odmowę skarżącego. Wskazał także na sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji organów obu instancji, polegającą na stwierdzeniu w uzasadnieniu, że realizacja inwestycji polega na wymianie istniejącego kabla na nowy, podczas gdy sentencja wskazuje na budowę linii kablowej. Od powyższego wyroku w ustawowym terminie M. Spółka z o. o. w K. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wyrok spółka zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na stwierdzeniu, że zebrany materiał dowodowy uniemożliwia ocenę zastosowania trybu określonego we wskazanym przepisie oraz, że zaskarżone decyzje są lakoniczne, nie zawierają żadnych warunków związanych z udostępnieniem nieruchomości i brak w nich uzasadnienia dla ograniczenia sposobu korzystania dla terenu całej nieruchomości; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającą na uznaniu, że T. M. nie odmówił zgody na przeprowadzenie prac inwestycyjnych. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności skarżąca spółka podzieliła pogląd Sądu, iż art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, jednakże zakwestionowała stanowisko Sądu, iż organy obu instancji nie zbadały charakteru przedmiotowej nieruchomości i nie dokonały oceny zasadności zastosowania w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 124 ustawy. Podkreśliła, że z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również wprost z decyzji W. Z. (por. strona 3 uzasadnienia decyzji) wynika, iż przedmiotowy teren znajduje się w planie miejscowym na obszarze przeznaczonym na cele publiczne, dlatego też twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż organy nie zbadały powyższej okoliczności jest nieuzasadnione. W dalszej kolejności skarżąca spółka stwierdziła, iż ograniczenie korzystania z nieruchomości zostało określone przez organy obu instancji zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy, czyli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreśliła, iż szersze określenie warunków związanych z udostępnieniem nieruchomości nie znajduje podstawy we wskazanym przepisie, a ponadto zauważyła, iż skarżone decyzje zawierają jeszcze dalsze warunki, a mianowicie obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego lub wypłaty odszkodowania, a zatem zarzut Sądu pierwszej instancji jest bezzasadny. Nie zgodziła się również z poglądem Sądu, iż w aktach administracyjnych brak jest odmowy wyrażenia zgody przez T. M. Wskazała, iż co prawda nie ma dokumentu, w którym wprost odmówiłby on zgody, bowiem T. M. unikał wyrażenia zgody w sposób jednoznaczny i stawiał niemożliwe do spełnienia warunki (np. obniżenie opłat za wodę), jednakże z całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie oraz zachowania T. M. bez wątpienia wynika, iż zgody takiej on nie wyraził. Jednocześnie podkreśliła, że art. 124 ust. 3 ustawy nie zawiera wymogu uzyskania w formie pisemnej odmowy wyrażenia zgody na realizację inwestycji. Natomiast w kwestii sprzeczności pomiędzy sentencją, a uzasadnieniem decyzji skarżąca spółka stwierdziła, że wskazana okoliczność nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, skoro sentencja decyzji jest prawidłowa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zakwestionował argumentację skarżącej spółki, jakoby z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również wprost z decyzji W. Z. wynikało, iż należąca do niego nieruchomość znajduje się w planie miejscowym na obszarze przeznaczonym na cele publiczne. Ponadto zauważył, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło swoją poprzednią decyzję z dnia 1 września 2005 r. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] T. M. podzielił również stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak jest racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia przez organy administracji sposobu korzystania dla całej nieruchomości, w sytuacji gdy inwestor wskazał, jaki pas terenu jest mu niezbędny do zrealizowania inwestycji. Stwierdził, iż wszystkie wysuwane przez niego w trakcie negocjacji z M. Spółką z o. o. w K. żądania poparte były racjonalnymi argumentami. Zwrócił też uwagę, iż przedmiotowa inwestycja nie miała polegać na wymianie starego kabla na nowy, ale na położeniu nowego kabla obok istniejącego, a zatem powodowała nowe, dodatkowe ograniczenia na nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji tj. na dzień 28 listopada 2002 r. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej mógł ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenia zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Takie ograniczenie mogło nastąpić tylko zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 ustawy. Dopiero ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. przepis ten uległ zmianie i od tego dnia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązkiem Sądu było badanie naruszenia prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew bowiem stanowisku Sądu orzekającego, w aktach sprawy znajdują się dowody o prowadzonych rokowaniach w sprawie wejścia na teren w celu realizacji inwestycji, które nie dały rezultatu. Dowodami tymi jest pismo spółki skierowane do właściciela nieruchomości z dnia 27 września 2001 r. i odpowiedź skarżącego (karta nr 5 i 6 akt administracyjnych); pismo spółki z dnia 29 października 2001 r. i odpowiedź na nie (karta nr 7-8); pismo z dnia 28 listopada 2001 r. (karta nr 9); protokół rokowań z dnia 23 marca 2002 r. (karta nr 25); pismo z dnia 24 lipca 2002 r. i odpowiedź właściciela nieruchomości z dnia 21 sierpnia 2002 r. (karta nr 43-46) oraz pismo z dnia 28 sierpnia 2002 r. i odpowiedź właściciela nieruchomości z dnia 11 września 2002 r. (karta nr 48 - 50). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki nie ma znaczenia, o tyle że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia z dwiema stronami – właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie miedzy stronami stosownej umowy. Wyrażenie bowiem zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 komentowanej ustawy. Jeżeli zatem w sprawie niniejszej mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji i w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uznaje za słuszne. Potwierdzeniem stanowiska Sądu pierwszej instancji jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej SN 15 kV do zasilania stacji uzdatniania wody w M., a więc przedmiotowej inwestycji. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2006 r. skarga na tę decyzję została oddalona. Stwierdzając nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło wadliwość tej decyzji od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Tym samym mając na uwadze skutek wydanej decyzji o warunkach zabudowy naruszony został art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie został spełniony podstawowy warunek zastosowania tego przepisu (stosownie do jego treści obowiązującej w dacie wydania decyzji) tj. istnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych też względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.