IV SA/Wa 718/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.),, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2005r. znak [...]; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżącego S. S. od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt.1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 Kpa po rozpoznaniu wniosku Pana S. S., reprezentowanego przez pełnomocnika Panią E. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Zastępcy Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] września 2005r., w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali magazynowej z zapleczem socjalnym na działkach nr [...] i [...] wraz przyłączami: wody, kanalizacji-szamba, energii elektrycznej na działkach o nr [...] w B. pod warunkiem lokalizacji przedmiotowej hali w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady; orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl art. 43 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane poza terenem zabudowy powinny być sytuowane w odległości co najmniej 50 m, zaś na terenie zabudowy miast i wsi w odległości co najmniej 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. Zgodnie natomiast z przepisem 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z. stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., a w związku z tym nie można rozstrzygać o przeznaczeniu terenu, na jego podstawie. Podczas oględzin dokonanych w terenie w dniu 31 stycznia 2006 r. ustalono, że obszar zabudowy wsi B. wyznaczony znakami [...] położony jest między działkami nr [...]. Natomiast pomiędzy autostradą A4 a drogą powiatową do B. na odcinku od wiaduktu nad autostradą do awaryjnego wjazdu na teren autostrady na wysokości punktu poboru opłat (na odcinku gdzie położone są działki nr [...]) brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W świetle zatem wyżej powołanego przepisu obszaru na którym położone są ww. działki nie można uznać za teren zabudowy, co wskazuje, iż przedmiotowa hala magazynowa powinna zostać usytuowana w odległości 50 m a nie jak wnosi pełnomocnik skarżącego w odległości 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. Skargę na powyższe postanowienie wniósł S. S., reprezentowany przez adw. A. Z., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia jako naruszającego przepisy prawa materialnego, tj. art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja nie może być usytuowana w odległości mniejszej niż 50 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji "terenu zabudowy". Wbrew więc stanowisku organu administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można stosować definicji ustalonych w powołanym w uzasadnieniu postanowienia rozporządzeniu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności organ administracyjny powołuje się na treść art. 43 tejże ustawy. Tymczasem rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest aktem prawnym niższego rzędu, stąd też jedynie może wykonywać określone przepisy ustawy, nie może natomiast stanowić przepisów, które wpływały by na wykładnię lub stosowanie ustawy, gdyż tego rodzaju postanowienia zawarte być mogą jedynie w aktach rangi ustawowej. W szczególności nie można uznać za dopuszczalne posługiwanie się przy wykładni treści przepisu ustawy definicjami ustalonymi w rozporządzeniu. Definicje zawarte w rozporządzeniu mogą być stosowane dla potrzeb wynikających z rozporządzenia Niesłusznie zatem organ administracyjny przy wykładni przepisów ustawy powołuje się na normy aktów prawnych niższej rangi. W takim zaś przypadku przy wykładni pojęcia "terenu zabudowy" nie należy opierać się na definicji przywołanej w uzasadnieniu postanowienia, lecz jego interpretacji dokonywać zgodnie z rozumieniem powszechnym (zgodnie z 8 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. z 5 lipca 2002r., nr 100, poz. 908). W szczególności uwzględnienia wymaga okoliczność, iż przedmiotowe w sprawie działki znajdowały się zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w obszarze z dopuszczonymi między innymi usługami z zakresu handlu i gastronomii, z możliwością realizacji nowej zabudowy oraz zmiany sposobu użytkowania działki. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia, iż plan zagospodarowania przestrzennego stracił moc — jakkolwiek prawdziwe — nie zmienia jednak faktu, że uprzednio uznano, iż zabudowanie tychże działek jest dopuszczalne. Nie jest przy tym słuszne ustalenie organu administracyjnego, że brak jest zabudowy na odcinku, gdzie położone są działki nr [...]. Na działkach nr [...], sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...], znajduje się bowiem rozpoczęta budowa co świadczy o realizowanej w tymże miejscu zabudowie. Należy przy tym zwrócić uwagę na swoisty paradoks istniejącej sytuacji. W razie uznania, iż przedmiotowe działki leżą poza terenem zabudowy i po zrealizowaniu inwestycji na warunkach określonych w zaskarżonym postanowieniu, w razie realizacji inwestycji na kolejnych, pobliskich działkach, teren ten zostanie uznany za teren zabudowy i wówczas kolejna inwestycja będzie możliwa do realizacji w odległości mniejszej niż 50 metrów od krawędzi jezdni autostrady. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń należy zauważyć, że organ administracyjny w uzasadnieniu postanowienia powołuje się jedynie na normę z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach pubIicznych, wprowadzającą minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych od wewnętrznej krawędzi jezdni. Organ administracyjny pomija natomiast art. 43 ust. 2 ustawy drogach publicznych, zgodnie z którym możliwe jest usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległościach mniejszych, niż ustalone w ust. 1 — w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tego rodzaju szczególnie uzasadniony przypadek niewątpliwie zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał także, iż uprzednio działki, na których planowana jest realizacja inwestycji, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdowały się w obszarze z dopuszczoną zabudową — z przeznaczeniem na usługi z zakresu handlu i gastronomii oraz inne nieuciążliwe, z dopuszczoną realizacją nowej zabudowy. Co więcej, przez przedmiotowe działki od strony przeciwnej niż autostrada znajduje się podziemna instalacja gazowa (gazociąg),przez co możliwość zabudowy działek staje się znacznie ograniczona. W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zawartych w niej zarzutów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienia zostały wydane na podstawie art. 106 kpa. Należy w związku z tym zauważyć, iż przepis art. 106 kpa zawiera w swej treści jedną z tych regulacji postępowania administracyjnego, których związki z prawem materialnym są szczególnie silne, nawiązując zwłaszcza wprost do prawa materialnego (w rozpatrywanej sprawie do przepisu art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), obejmując tylko te sytuacje, w których przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Prawo materialne decyduje więc o sytuacjach, w których ten przepis będzie miał zastosowanie. Chodzi tu o obowiązek współdziałania organów administracji wynikający z konkretnej normy prawa materialnego. Działanie każdego ze współdziałających organów ma znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie. To właśnie materialnoprawna istota współdziałania wyznacza charakter aktów administracyjnych podejmowanych w ramach współdziałania. Z materialnego punktu widzenia akty prawne wydawane na podstawie art. 106 kpa, niezależnie od tego czy przepis prawa wymaga opinii, zgody czy też uzgodnienia lub stanowiska, stanowią rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym, o czym świadczy zwłaszcza usytuowanie art. 106 kpa w rozdziale 7 kpa pt. "Decyzje". Postanowienie wydawane na podstawie art. 106 kpa stanowi element głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego już w formie decyzji administracyjnej. Status postanowień, o których mowa, wzmacnia przepis art. 106 § 4 kpa przewidujący możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy kpa, jak art. 7, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 kpa zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie przepis art. 81 kpa stanowiący, iż organ administracji może uznać okoliczność faktyczną za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zgodnie z art. 106§ 2 kpa organ zwracając się do innego organu z żądaniem podjęcia stanowiska ma obowiązek zawiadomić o tym strony. Strony postępowania administracyjnego w tym przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowaniu przed organem uzgadniającym mają więc zapewniony czynny udział i posiadają te same uprawnienia procesowe co w postępowaniu głównym. Postępowanie uzgadniające nie jest bowiem postępowaniem samodzielnym lecz jedynie częścią postępowania głównego, kończącego się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym podmiot będący stroną w postępowaniu głównym zachowuje prawa strony w postępowaniu uzgadniającym. W rozpoznawanej sprawie, Wójt Gminy Z. zwracając się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przedstawił niniejszemu organowi listę stron biorących udział w postępowaniu głównym. Pomimo tego, organy orzekające w niniejszej sprawie za stronę postępowania uznały jedynie skarżącego, jako potencjalnego inwestora, na wniosek którego toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Pominięto zaś zupełnie pozostałe strony postępowania. Tym samym należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie organy uchybiły obowiązkowi wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim podmiotom będącymi stronami w sprawie, jak tego wymaga art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto należy wskazać, iż treść przepisu art. 81 Kpa wymaga, aby organ administracji przynajmniej powiadomił stronę o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o tym, w jakim czasie i miejscu strona może się z zebranymi dowodami zapoznać, jak też wypowiedzieć się co do przeprowadzonych dowodów. Niewątpliwie naruszenie tego przepisu, występujące w rozpatrywanej sprawie, bowiem z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż w toku postępowania organ przeprowadził oględziny miejsca na którym ma być zlokalizowana inwestycja, celem określenia czy jest to teren zabudowany czy też znajdujący się poza takim terenem. Niepowiadomienie skarżącego o terminie dokonania powyższej czynności, stanowiło naruszenie w/w przepisu. Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie postanowień organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie, dlatego też Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do pozostałych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Na marginesie należy jednak zauważyć, iż skoro w ustawie o drogach publicznych ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "terenu zabudowy", to należy domniemywać, iż uznał, że jest to pojęcie nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organy winne mieć więc na uwadze przede wszystkim jego wykładnię językową. W celu jednak dokładnego zdefiniowania powyższego pojęcia, w sytuacji gdyby zachodziła taka potrzeba za dopuszczalne należy uznać posłużenie się przez nie innymi dokumentami, czy też aktami prawnymi zawierającymi już taką definicję. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy. Orzeczenie o nie podleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zostało wydane w oparciu o art. 152 powyższej ustawy.