VI SA/Wa 1139/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz A. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi A. R. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., dokonanemu uchwałą nr [...] r. Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. (dalej określona jako Rada OIRP). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: w dniu [...] grudnia 2005 r. Rada OIRP w W. zorganizowała egzamin konkursowy na aplikację radcowską działając na podstawie art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163 z 2005 r., poz. 1361). Do egzaminu w dniu [...] grudnia 2005 r. przystąpiła także skarżąca A. R.. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Komisja Konkursowa uchwaliła, że skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego wynik negatywny, albowiem zdobyła jedynie 183 pkt wobec wymaganych 190 punktów. Kolejną uchwałą z tej samej daty oraz o tym samym numerze Komisja Konkursowa ustaliła, iż skarżąca A. R. udzieliła prawidłowej odpowiedzi na 185 pytań, który to wynik zgodnie z art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych oznacza, że wynik konkursu jest negatywny. Powtórnej weryfikacji wyników egzaminu Komisja Konkursowa dokonała w związku z uchwałą Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] r., mocą której Krajowa Rada postanowiła, że wynik egzaminu powinien ulec zmianie poprzez sprostowanie z uwzględnieniem Komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań, zawierającego informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi, niż to wynikało z arkusza testu. Komunikat wydany został przez Zespół ds. przygotowania pytań dnia 21 grudnia 2005 r. Z komunikatu wynikało, iż w pytaniach nr 102, 113, 115, 116 oraz 126 wszystkie wskazane w teście odpowiedzi należy uznać za trafne. W pytaniu nr 129 wszystkie wskazane w teście odpowiedzi należy uznać za błędne, zaś w pytaniach 193, 128, 161 i 211 za prawidłowe należy uznać inne odpowiedzi, niż wskazane w teście. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Rada OIRP w W. działając na podstawie art. 33 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) odmówiła wpisania na listę aplikantów radcowskich mgr A. R.. Uzasadniając swoją decyzję Rada wskazała na uzyskanie negatywnego wyniku z egzaminu konkursowego. Pismem z dnia 16 stycznia 2006 r. A. R. złożyła odwołanie od powyższej uchwały wnosząc o jej zmianę i dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na nieprawidłowości jakie jej zdaniem pojawiły się w testach egzaminacyjnych i które u zdającego mogły wywołać stan dezinformacji, gdyż nie mógł on udzielić tylko jednej prawidłowej odpowiedzi. Skarżąca wskazała na pytania nr 44, 77, 128, 168, 176, 182, 211, 248. Po rozpoznaniu odwołania Rada OIRP uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. działając na postawie art. 132 § 1 k.p.a. postanowiła uchylić uchwałę Rady OIRP w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. o odmowie wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich i wpisać A. R. na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wniesione przez A. R. odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 311 ust. 2 w zw. z art. 33 ust 3 i art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych sprzeciwił się wpisowi A. R. na listę aplikantów radcowskich. Zdaniem organu w świetle art. 7 ust. 4 i 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) jedynie Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską był uprawniony do sporządzenia testu, rozwiązywanego następnie w dniu [...] grudnia 2005 r. Zatem tylko ten sam zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe i dokonać ewentualnego ich sprostowania. Natomiast rola komisji konkursowej z mocy art. 7 ust. 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz art. 338 ust. 1 art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia wyniku kandydata. Wynik skarżącej A. R. ustalony został uchwałą Komisji Konkursowej z dnia [...] grudnia 2005 r. i wynikało z niej, iż skarżąca uzyskała 185 pkt (po weryfikacji), a zatem uzyskała negatywną ocenę z egzaminu konkursowego. W ocenie organu przepisy regulujące przebieg egzaminu konkursowego w 2005 r. nie dały komisjom konkursowym ani radom okręgowych izb radców prawnych, a tym bardziej samym kandydatom uprawnień do samodzielnego ustalania klucza prawidłowych odpowiedzi do pytań egzaminacyjnych, przeprowadzania dodatkowych weryfikacji wyników egzaminu w oparciu o inne pytania niż wskazane w Komunikacie Zespołu z dnia 21 grudnia 2005 r. W związku z powyższym, nie było podstawy prawnej do wydania Uchwały nr [...] dotyczącej wpisania pani A. R. na listę aplikantów radcowskich. Minister Sprawiedliwości stanął na stanowisku, iż weryfikacja przez Radę OIRP w W. wyników egzaminu, sytuacji gdy weryfikacji takiej nie dokonano w pozostałych okręgowych izbach narusza zasadę sformułowaną w art. 32 Konstytucji RP tj. zasadę równość wobec prawa. W dniu 19 kwietnia 2006 r. A. R. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, m.in. iż w 2005 r. nie było możliwe odwołanie się od uchwały Komisji Konkursowej do Ministra Sprawiedliwości. Ten tryb weryfikacji wyników egzaminów ustawodawca przewidział dopiero od 1 stycznia 2006 r. W tej sytuacji jedyną możliwością kwestionowania wyników egzaminów w 2005 r. było złożenie odwołania od uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż Rada OIRP w W. wpisując na listę aplikantów radcowskich naruszyła art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jej zdaniem wskazana zasada przyznaje każdemu uprawnienie do dochodzenia na drodze postępowania sądowego obrony swoich praw. Zaniechanie przez innych uczestników konkursu składania odwołań od uchwał rad okręgowych jest wyrazem tego, iż nie skorzystali oni z przysługujących im uprawnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. , zwaną dalej p.p.s.a.). Oceniając skargę A. R. w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem decyzja Ministra Sprawiedliwości wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołaną zasadą organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004 , str. 67 ). W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości w rozpatrywanej sprawie przed podjęciem zaskarżonej decyzji z [...] marca 2006 r. nie ustalił stanu faktycznego sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. Przede wszystkim Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska Ministra Sprawiedliwości, iż Rada OIRP w W. pozbawiona była możliwości ponownej analizy testu egzaminacyjnego - odwołującej się od odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich – A. R.. Egzamin konkursowy na aplikację radcowską przeprowadzony w 2005 r. był szczególnym egzaminem uregulowanym w art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Ustalając zasady przeprowadzania egzaminu w 2005 r. ustawodawca nie przewidział jednak możliwości odwołania się od uchwały Komisji Konkursowej. Dopiero od 1 stycznia 2006 r. zaczęły obowiązywać przepisy art. 3310 zgodnie z którym od uchwały Komisji Konkursowej kandydatowi przysługuje odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. W tej sytuacji nie do zaakceptowania wydaje się stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż zasady naboru na aplikację radcowską w 2005 r. wykluczały możliwość jakiejkolwiek weryfikacji oceny udzielonych przez skarżącą odpowiedzi na zakwestionowane przez nią pytania. I to właśnie zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP – na którą powołuje się Minister Sprawiedliwości – nie pozwala na przyjęcie twierdzenia, iż w 2005 r. nie było możliwości kwestionowania wyników egzaminu konkursowego. Każdy kandydat na aplikanta musi mieć możliwość przestawienia swoich racji i obrony swoich praw. Przyjąć zatem należy, iż przed dniem 1 stycznia 2006 r. realizacja tych uprawnień była możliwa w ramach rozpoznawania wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich. W dotychczasowym orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, iż obowiązkiem organów samorządu w ramach rozpoznawania wniosków o wpis na listę aplikantów, jest ocena całokształtu okoliczności sprawy, w tym sposób przeprowadzania postępowania konkursowego i ustosunkowanie się merytorycznie do zarzutów kandydata na aplikanta (wyrok NSA z dnia 4 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1537/98, Lex nr 46703). Natomiast w orzeczeniu z dnia 13 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 139/00 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, a dotyczącym prawidłowości udzielonych przez niego odpowiedzi i podkreślił, iż konkurs ma na celu zbadanie wiedzy kandydata na aplikację, a zatem kwestia oceny danej odpowiedzi za prawidłową nie może być pozostawiona swobodnemu uznaniu czy też wyborowi jednemu z poglądów. Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją sprzeciwił się wpisowi A. R. na listę aplikantów radcowskich dokonaną uchwałą Rady OIRP w W. z dnia [...] lutego 2006 r., po uwzględnieniu dodatkowych pytań zakwestionowanych przez skarżącą w odwołaniu. Z akt administracyjnych, a zwłaszcza z treści tej uchwały nie wynika które z odpowiedzi na pytania zakwestionowane przez A. R. w odwołaniu od uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich – Rada OIRP w W. uznała za uzasadnione i dlaczego. W konsekwencji trudno stwierdzić, czy weryfikacja dokonana przez Radę OIRP w W. była prawidłowa i nie nosiła cech dowolności. W celu wyjaśnienia tych wątpliwości niezbędne było zwrócenie się do Rady OIRP w W.. Dlatego też Minister Sprawiedliwości korzystając z przysługującego mu prawa złożenia sprzeciwu wobec wpisu, przed wydaniem ostatecznej decyzji powinien w sposób wyczerpujący i jednoznaczny ustalić stan faktyczny, przy użyciu wszelkich dostępnych dowodów przeprowadzonych zgodnie z uregulowaniami art. 75 i 77 k.p.a. Wskazać też należy, że do postępowania w sprawie naboru na aplikację radcowską stosuje się zasady k.p.a., w tym zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. zobowiązującą organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Zgłoszenie przez Ministra sprzeciwu, co do wpisu na listę aplikantów przed wyjaśnieniem wskazanych wątpliwości, narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż sankcjonuje niepewność, co do prawidłowości przeprowadzenia egzaminu konkursowego. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.