I SA/Wa 723/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. sprawy ze skargi J. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2005 roku nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz J. M. i W. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] (uzupełnioną postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku W. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej we wsi S., gmina Ł. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 2620/03, wydanym w przedmiotowej sprawie, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2003 r., którą organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skarżących. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. i J. M. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu skarżący stwierdzili, że nie podzielają poglądu zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r., że ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.464), w której dokonano zmiany brzmienia art. 18 tej ustawy skutkowała utratą mocy prawnej rozdziału 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 77). Zdaniem skarżących wszczęcie postępowania w sprawie podziału nieruchomości nastąpiło znacznie wcześniej niż data wniosku o podział, czyli 29 maja 1991 r. Wnioskodawcy zakwestionowali również ustalenie Kolegium, że projekt podziału nieruchomości został sporządzony przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P., Oddział Rejonowy w G. w oparciu o ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez doprecyzowanie ustaleń tego planu. Ich zdaniem jednostka ta miała opracować projekt podziału zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej działając na zlecenie Naczelnika Gminy w Ł., lub planu realizacyjnego zespołu działek budowlanych zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1991 r. Nieprawidłowe wykonanie tych prac doprowadziło do sytuacji przejęcia części nieruchomości na rzecz Gminy Ł., jako gruntu przeznaczonego pod budowę nowych ulic, który to obszar był zbędny do obsługi nowopowstałych działek budowlanych, a ponadto obszar ten nie spełnia funkcji określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.). W tej sytuacji, zdaniem skarżących, część działki nr [...] wydzielonej pod drogę powinna wchodzić w skład działki nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, że kontrolowane postępowanie podziałowe oparte było na art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Analiza akt sprawy wskazuje, że podział działki nr [...] dokonany został w oparciu ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., który dla przedmiotowego terenu przewiduje budownictwo mieszkaniowe z dowolnymi usługami. Równocześnie organ odwoławczy uznał, że działki wydzielone pod drogę służyć miały, co najmniej w części, do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału, co spełniało przesłankę z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także jest zgodne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący przedstawili przebieg sprawy i podtrzymali w całości argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Równocześnie skarżący wyjaśnili, że działka nr [...], która została przejęta na własność Gminy, przeznaczona została na poszerzenie istniejącej drogi powiatowej, a nie na utworzenie nowej ulicy. W tej sytuacji skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, a także stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni [...] ha, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, w rozumieniu cytowanego przepisu, to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Rozpatrywana sprawa była już przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 2620/03 Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2003 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi S., stanowiącej własność W. i J. małżonków M. Powołane orzeczenie zawiera wiążącą ocenę prawną w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach i wskazania co do dalszego postępowania organów ją rozpatrujących. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 r. przesądził, że ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.) dokonała zmian w art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wykreślając z jego treści upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia zasad i trybu podziału nieruchomości nie wchodzących w skład terenów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Zatem od dnia wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r., tj. od dnia 5 grudnia 1990 r. utracił moc obowiązywania rozdział 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. dotyczący podziału nieruchomości nie objętych skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym. Kwestionowany obecnie przez skarżących podział nieruchomości odbywać się mógł więc wyłącznie na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.), który to przepis przewidywał tylko jednofazowe postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości, kończące się decyzją zatwierdzającą podział względnie odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości. Dlatego do składanego wniosku o zatwierdzenie projektu podziału wnioskodawca obowiązany był dołączyć opracowany przez siebie wstępny projekt podziału nieruchomości. W przywołanym wyroku, wychodząc z założenia, że organ nie mógł zobowiązać właściciela do podziału nieruchomości według własnej koncepcji, Sąd stanął na stanowisku, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. prowadzącego postępowanie nadzorcze jest ustalenie, czy kontrolowane postępowanie podziałowe wszczęte było na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, czy zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był projektem przedłożonym do zatwierdzenia przez wnioskodawców i czy przewidywał on wydzielenie działek pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału, zgodnie z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto Sąd stwierdził, że brak w aktach sprawy wniosku o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości oraz załączonego do niego projektu podziału uniemożliwia dokonanie stosownej oceny prawnej w kontekście przepisów art. 156 §1 kpa. Jak wynika z akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ponownie rozpatrując sprawę ograniczyło swoje postępowanie jedynie do przeprowadzenia w dniu 29 listopada 2005 r. rozprawy administracyjnej. W aktach sprawy nadal brak jest oryginału lub potwierdzonej za zgodność kserokopii wniosku o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości W. i J. małżonków M. oraz załączonego do niego projektu proponowanego podziału (nie można bowiem za taki dokument uznać, zdaniem Sądu, znajdującej się w aktach niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii, opatrzonej nieczytelną datą i nieposiadającej żadnych załączników). Nadal organ rozpatrujący sprawę nie wyjaśnił, na jakiej podstawie stwierdził, że projekt podziału działki skarżących został wykonany między innymi na zlecenie skarżących (str. 3 decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r.), skoro z treści decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. (str. 3) wynika, że "Projekt podziału stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji wykonany został przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowy Oddział w G.", zaś z wyjaśnień pełnomocnika skarżących zawartych w protokole z przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2005 r. rozprawy administracyjnej wynika, że "...wszelkie załączniki do decyzji podziałowej sporządzane były przez Urząd Gminy..." (str. 2). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie ustosunkowało się także do treści załączonych do skargi kserokopii dokumentów (załącznik nr 1 i 2), z których wynika, że Naczelnik Gminy Ł. w dniu 18 stycznia 1989 r. zlecił Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowemu Oddziałowi w G. wykonanie m.in. map podziału terenów budowlanych we wsi S. i nie określiło, jak to zlecenie ma się do projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, który stanowił załącznik nr 1 do decyzji podziałowej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak jest dokumentu opatrzonego nagłówkiem, z którego wynikałoby, że jest on załącznikiem nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. stanowiącym integralną część tej decyzji. Domyślać się jedynie można, że chodzi w tym przypadku o znajdującą się w aktach sprawy, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kserokopię "Mapy sytuacyjnej" wykonanej w skali 1:1000 i 1:1500 projektu podziału terenu na działki budowlane, wykonanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowy Oddział w G. Nie została także wyjaśniona przez organ kwestia, czy zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przewidywał wydzielenie działek pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału zgodnie z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Za całkowicie niewystarczające Sąd uznaje stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że "...wydzielone działki na drogę służyć miały, co najmniej w części do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału,..." (str. 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r.). Przede wszystkim organ nie wyjaśnił na podstawie jakich materiałów poczynił takie ustalenie, a wniosku takiego nie można potwierdzić na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto stwierdzenie "co najmniej w części" użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozwala wyjaśnić, które działki drogowe lub które ich części spełniały warunki określone w art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach nadal zachodzą poważne wątpliwości, które mimo zalecenia Sądu zawartego w wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 r. nie zostały przez organ wyjaśnione w toku ponownego postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Powyższe okoliczności wskazują, iż organ ponownie rozpatrując sprawę nie zrealizował zaleceń zawartych w uzasadnieniu przywołanego wyroku, zaś cała sprawa przed wydaniem orzeczenia nie została przez organ dostatecznie zbadana. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uzupełnić akta administracyjne o wniosek skarżących o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości (lub potwierdzony za zgodność jego odpis) oraz zatwierdzony projekt podziału będący załącznikiem nr 1 do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśni, czy zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był projektem wykonanym na zlecenie wnioskodawców, czy nie. Ponadto organ ustali (i poprze te ustalenia odpowiednimi dokumentami geodezyjnymi) przebieg spornych działek drogowych i wyjaśni, czy w całości lub części (w tym przypadku określi, w której części) zostały one wydzielone pod budowę nowych ulic (jeśli tak, to których) przeznaczonych do obsługi nowo powstałych na skutek podziału działek, czy też zostały przeznaczone, jak twierdzą skarżący, pod poszerzenie już istniejących dróg. Dopiero po zebraniu i przeanalizowaniu całość dokumentów i ewentualnie przeprowadzeniu innych dowodów organ wypowie się co do zasadności nie tylko wniosku skarżących, lecz dokona oceny, czy kwestionowana decyzja podziałowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.