II SA/Go 231/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.),, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę Postanowieniem [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nałożył na C.Z. karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania – obiektu budowlanego – pawilonu handlowego (sklepu) położonego na terenie działki o nr ew. [...]. Podstawą nałożenia kary był art. 57 ust. 7 z związku z art. 59f i art. 59g oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr. 207 poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że C.Z. użytkuje pawilon handlowy bez, wymaganej zgodnie z art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wysokość kary została określona zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jako dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Dla obliczenia wysokości kary przyjęto, iż lokal, zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, należy do kategorii XVII obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 15,0, współczynnik wielkości (w) wynosi 1,0, zaś stawka opłaty (s) 500 zł – art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor w dniu 20 lutego 2006 r. złożył na powyższe postanowienie zażalenie do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucił w nim, iż nie został dopuszczony do złożenia wyjaśnień w sprawie, gdyż w czasie kontroli przebywał w szpitalu, a słuchana żona nie była uprawniona do jego reprezentowania, przez co został pozbawiony możności obrony swych praw. Nadto C.Z. podał, iż przedmiotowe postanowienie narusza art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., gdyż zostało wydane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego. Jego zdaniem, przez wydanie w dniu 3 lutego 2006 r. pozwolenia na użytkowanie organ niejako "usankcjonował istniejący stan faktyczny" i przez to wydane postanowienie o nałożeniu kary jest "nieporozumieniem". Mając na uwadze powyższe odwołujący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ administracyjny podał, iż przedmiotowy pawilon handlowy został wybudowany na podstawie decyzji [...] Starosty S.. Inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie i w czasie następnej kontroli z dnia [...] r., o której odwołujący został powiadomiony i w której brała udział żona C.Z., ustalono, że obiekt jest użytkowany. Z kontroli został sporządzony protokół. Wnioski kontroli potwierdza także pismo [...], do którego dołączono kserokopię paragonu fiskalnego z tego samego dnia wystawionego w przedmiotowym obiekcie. W dniu 3 lutego 2006 r. decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. udzielił zezwolenia na użytkowanie obiektu, a następnie wydał postanowienie o nałożeniu kary. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ administracyjny przytoczył przepisy art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz załącznik co ustawy z którego wynikał obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, oraz art. 57 ust 7 i 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazujący na sankcję za niedopełnienie powyższego obowiązku. Tymczasem ustalenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o użytkowaniu obiektu było jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby w toku postępowania organ pierwszej instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro odwołujący został powiadomiony o terminie kontroli, a nieobecność inwestora nie wstrzymuje wykonania czynności. Natomiast wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może powodować zaniechania wydania przez organ rozstrzygnięć wynikających z ustalenia nielegalnego użytkowania obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego C.Z. zarzucił naruszenie art. 6, 7, 10 §1, 79 i 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli bez udziału skarżącego a przy udziale żony nie uprawnionej do potwierdzania nielegalności użytkowania obiektu, poprzez wymierzenie kary wyłącznie na podstawie donosu jednej osoby. Zdaniem skarżącego takie postępowanie organu narusza prawa strony postępowania, zaś podpis żony na protokole został uzyskany z wykorzystaniem jej nieświadomości. Skarżący nadto opisał stan swojego zdrowia oraz sytuację rodzinną i majątkową. We wnioskach skargi C.Z. zażądał uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu administracyjnego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie pawilonu oraz fakt użytkowania lokalu przed jego uzyskaniem nie budzi wątpliwości. Jednocześnie kontrola Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. była przeprowadzona prawidłowo, a skarżący został na jej termin wezwany. Zresztą sposób ustalenia niezgodnego z prawem użytkowania jest – zdaniem organu - bez znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga C.Z. okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr. 207 poz. 2016 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Naruszenie przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane polega na użytkowaniu obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Organem kompetentnym do wymierzenia przedmiotowej kary jest, właściwy miejscowo, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (z art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), który nakłada karę w drodze postanowienia (art. 59g ustawy Prawo budowlane). Organ administracyjny prawidłowo przyjął, iż do zgodnego z prawem użytkowania obiektu wzniesionego przez skarżącego wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 55 ust 1 ustawy Prawo budowlane, należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XVII załącznika (obok innych wymienionych w tym przepisie), jeżeli dla obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. Tymczasem, na podstawie decyzji Starosty S. nr [...], skarżący otrzymał pozwolenie na budowę pawilonu handlowego i taki też obiekt wzniósł. Obiekt tego typu – pawilon handlowy - w załączniku do ustawy Prawo budowlane, zaliczony jest do kategorii XVII obiektów budowlanych jako budynek handlu – sklep - obok budynków gastronomii, usług i innych budynków handlowych, jak: centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Obowiązek uzyskania pozwolenie na budowę takiego obiektu przewiduje zaś art. 28 ust. 1 i a contrario art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Zatem, użytkowanie wybudowanego pawilonu handlowego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie narusza art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Fakt użytkowania przez C.Z. wybudowanego pawilonu handlowego przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia, należy uznać za udowodniony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. powyższą okoliczność ustalił na podstawie danych uzyskanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., co też zamieścił w protokole z czynności /k. 5-6 akt PINB w D./. Protokół został podpisany przez osoby uczestniczące w czynności, w szczególności przez żonę skarżącego T.Z., a przed podpisaniem odczytany, co wynika z jego treści. Niezasadne są więc zarzuty C.Z., sugerujące, iż żona nie była świadoma treści protokołu i działała pod wpływem błędu. Niezależnie od tego użytkowanie obiektu potwierdza kserokopia paragonu dokumentującego umowę kupna-sprzedaży dokonanej w przedmiotowym pawilonie handlowym w dniu [...] r. (k. 5 akt PINB w D.). Skarżący nie kwestionował zgodności kopii paragonu z oryginałem czy też autentyczności dokumentu, z którego została sporządzona kopia. Mając na uwadze powyższe dowody, niezasadny jest zarzut skarżącego, iż kara została na niego nałożona bez dostatecznego rozpatrzenia sprawy - na podstawie jednego donosu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest także to, że postanowienie o nałożeniu kary zostało wydane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pomiędzy tymi aktami nie istnieje żadna sprzeczność, jak utrzymuje skarżący, skoro kara została nałożona za okres poprzedzający datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie ma mocy wstecznej, zaś żaden przepis nie przewiduje konwalidacji wcześniejszego bezprawnego użytkowania obiektu ze względu na to, że wybudowany obiekt, poprzez wydanie tej decyzji, został uznany za odpowiadający wymogom prawa budowlanego. Co wynika z powyższej przytoczonych przepisów (art. 57 ust. 7 i art. 55 ust 1 ustawy Prawo budowlane), podstawą do nałożenia przedmiotowej kary jest wyłącznie użytkowanie obiektu w sytuacji, gdy inwestor nie dysponuje prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. prawidłowo określił wysokość kary. Wysokość tą reguluje art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Według tego, kara za naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi dziesięciokrotność (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane): iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) – art. 59f ust. 1. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł i określa ją ust. 2 art. 59f ustawy Prawo budowlane. Na współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wskazuje załącznik do ustawy Prawo budowlane, który dla obiektów z kategorii XVII o kubaturze nie wyższej jak 2.500 m3 , ustala go na liczbę 1. Powyższy załącznik określa także współczynnik kategorii obiektu (k) jako liczbę 15. Zatem wysokość kary, określona wzorem 10 x 1 x 15 x 500 zł, wynosi, zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., 75.000 zł. Nałożenie kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest obowiązkiem organu administracyjnego wskazanego w art. 80 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który nie może odstąpić od uczynienia użytku ze swojej kompetencji. W szczególności przepisy prawa nie przewidują możności odstąpienia od nałożenia kary ze względu na sytuację osobistą, majątkową czy też rodzinną. Nie przewidują także możności miarkowania kary w oparciu o kryteria związane z tymi okolicznościami. Przedstawiona przez C.Z. trudna sytuacja majątkowa nie mogła więc wpłynąć na rozstrzygnięcie Sądu, który sam powyższych uprawnień także nie posiada. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż na podstawie art. 59g ust 5 ustawy Prawo budowlane, skarżącemu przysługują, jeżeli spełnia warunki tam wskazane, środki prawne przewidziane w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, z późn. zm.), w szczególności przewidziane w art. 48 §1 tej ustawy (odroczenie terminu płatności, rozłożenie świadczenia na raty) bądź w art. 67 §1 ordynacji podatkowej (umorzenie kary). Organ postępowania nie naruszył też praw i gwarancji procesowych skarżącego, w szczególności przez nieobecność skarżącego w trakcie kontroli oraz rzekomy brak umocowania T. Z. do potwierdzenia użytkowania obiektu. Na wstępie należy stwierdzić, iż sama kontrola z dnia [...] r. została przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. na podstawie wniosku C.Z., o którym mowa w art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane - wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zgodnie z tym przepisem wniosek ten stanowi jednocześnie wezwanie do dokonania kontroli obiektu. Zatem kontrola została zainicjowana przez inwestora. Jednocześnie organ administracyjny stosowanie do art. 59c ust. 1 ustawy Prawo budowlane powiadomił skarżącego o terminie kontroli, przy czym zawiadomienie to skarżący otrzymał nie później niż na 7 dni od terminu czynności. Wprawdzie zgodnie z ust 2 art. 59c ustawy Prawo budowlane na inwestorze ciąży obowiązek uczestniczenia w kontroli, nie mniej inwestora może w toku kontroli zastępować ustanowiony pełnomocnik (art. 32 k.p.a.). Pełnomocnikiem tym może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 ust 1 k.p.a.). Wprawdzie w aktach administracyjnych brak jest pełnomocnictwa udzielonego T. Z., nie mniej jego udzielenie zostało przez skarżącego faktycznie potwierdzone, chociażby w skardze. Umocowanie do reprezentowania inwestora, w trakcie kontroli z art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, obejmuje możność jego reprezentacji podczas całej kontroli i w pełnym jej zakresie, a więc także przy dokonywaniu, w jej trakcie, dodatkowych ustaleń. Nie sposób wszak twierdzić, iż udzielając pełnomocnictwa do działania podczas kontroli w imieniu i na rzecz mocodawcy, pełnomocnik może go reprezentować, tylko w razie pozytywnych dla mocodawcy ustaleń kontrolnych. Do tego przecież sprowadzałoby się przyjęcie, że w zakresie otrzymanego umocowania T.Z. "miała być obecna" tylko przy kontroli spełnienia wymagań co do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zaś przy dokonaniu przy tym dodatkowego ustalenia, co do użytkowania obiektu bez pozwolenia. Niezależnie od tego, stwierdzenie naruszenia art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga samo w sobie przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 57 ust. 6 w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane – kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem w zakresie przeprowadzania czynności kontrolnych zmierzających do ustalenia naruszenia art. 55 ustawy Prawo budowlane nie znajdują zastosowania ust. 1 i 2 art. 59c ustawy Prawo budowlane, przewidujące obowiązek zawiadomienia inwestora o terminie kontroli oraz obowiązek udziału inwestora w czynności. Dla ustalenia uchylenia się od obowiązku z art. 55 ustawy Prawo budowlane wystarczające jest przeprowadzenie kontroli w ramach uprawnień nadzorczych organu nadzoru budowlanego, określonej w art. 81a ust. 2 i 3 tej ustawy. Tymczasem przepisy te nie przewidują obowiązku wcześniejszego zawiadomienia inwestora o terminie kontroli, a ust. 3 przywołanego przepisu umożliwia jej przeprowadzenie nawet bez udziału strony postępowania. Zatem ewentualne uchybienia procesowe w toku kontroli w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu związane z nieobecnością inwestora bądź jego pełnomocnika nie wpływałyby na prawidłowość jednoczesnej kontroli w zakresie użytkowania obiektu bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy także zwrócić uwagę, iż C.Z. był pouczony o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co wynika z decyzji Starosty S. z dnia 31 sierpnia 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie organ ten, nie pouczał skarżącego o sankcjach związanych z podjęciem użytkowania bez stosowanej decyzji, jednak należy stwierdzić, że wystarczającym było poinformowanie inwestora o ciążącym na nim obowiązku. Powinność organu pouczania strony o ciążących na niej obowiązkach, tak, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (por. art. 9 k.p.a.), nie obejmuje bowiem wymogu informowania o wszelkich sankcjach przewidzianych za naruszenia prawa. Zatem pouczenie zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, pełniło zadość wymaganiom związanym z art. 9 k.p.a. Jak wyjaśnił zresztą skarżący, w toku postępowania sądowego, rozpoczął on użytkowanie obiektu, przed uzyskaniem pozwolenia, tylko dlatego, że nie zwrócił uwagi na treść pouczenia /k. 45/. Naruszenie przez inwestora art. 55 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane wynikało więc, z braku staranności wymaganej, dla strony postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z zm.), Sąd skargę C.Z. oddalił.