VII SA/Wa 964/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. sprawy ze skargi R. .R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...]marca 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego K. T., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zatwierdzającą małż. R. projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] w T. gm. B. i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych z zachowaniem wskazanych warunków, umarzając postępowanie prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor w dacie [...] października 2004 r. zgłosił budowę budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości T. o wymiarach [...] na [...], podczas gdy wizja lokalna z dnia [...].12.2004 r. wykazała obiekt w stanie surowym o wymiarach [...] na [...] i wysokości [...]m. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy tej budowie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dokumentacja ta została przedstawiona, przy czym pismem z dnia [...] maja 2005 r., powołując się na art. 81c Prawa budowlanego, organ I instancji wezwał inwestora do doręczenia dokumentów uzupełniających oraz przedłożenia aktualnej mapy inwentaryzacyjnej z naniesionym budynkiem gospodarczym. Wobec niewywiązania się z tego obowiązku, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. W wyniku odwołania z przedłożeniem mapy inwentaryzacyjnej [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego Sygn. akt VII SA/Wa 964/06 rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, wydał postanowienie nr [...] na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych z zachowaniem określonych warunków. W wyniku odwołania właściciela sąsiedniej działki, organ odwoławczy stwierdził, iż wskazane przez inwestora w zgłoszeniu wymiary budynku a faktycznie zrealizowany obiekt, przy jego wiedzy jakie warunki musi spełniać obiekt aby został wyłączony spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, świadczą o tym, iż rzeczywistym zamiarem inwestora było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem. W takiej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – nie można mówić o wykonaniu robót wykraczających poza zakres robót określonych w zgłoszeniu lecz o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w warunkach samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego i tylko ten przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie. Błędne przyjęcie przez organ I instancji trybu postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego stanowiło podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Celem wyjaśnienia dla odwołującego się właściciela sąsiedniej działki organ wskazał, iż sprawy dotyczące przekroczenia granicy przy realizacji obiektu budowlanego i ewentualne roszczenia z tego tytułu podlegają rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 i 80 kpa przez brak wyczerpującego postępowania dowodowego, nieprecyzyjne ustalenia i nieustosunkowanie się do zarzutów. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest arbitralne, pochopne i naruszające art. 7-10 kpa i nie uzasadniające celowości uchylenia decyzji organu I instancji. Sygn. akt VII SA/Wa 964/06 W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podkreślając, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie przesądza o konieczności rozbiórki, zaś obwiązująca ustawa przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 ust. 2 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sad zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu. Bezspornym jest, co wynika z akt administracyjnych, że zgłoszenie inwestora z dnia [...] października 2004 r. dotyczyło budynku gospodarczego o wymiarach [...] na [...], zaś w dacie wizji lokalnej z dnia [...].12.2004 r. obiekt był w stanie surowym i posiadał wymiary [...] na [...] i wysokość [...]m, a więc znacznie odbiegał od wymiarów objętych zgłoszeniem. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 207/03, poz. 2016) obowiązującego w dacie budowy i w dacie wydawania decyzji tylko budynek gospodarczy parterowy o powierzchni zabudowy do 35m² przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m jest zwolniony od obowiązującego prawie budowlanym pozwolenia na budowę. Zgłoszenie obejmowało więc budynek o wymiarach dopuszczalnych tym przepisem, natomiast zrealizowany został obiekt znacznie przekraczający wymiary wskazane w zgłoszeniu. W ocenie organu odwoławczego w takiej sytuacji nie można mówić o wykonaniu robót wykraczających poza zakres zgłoszenia, lecz o wybudowaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi środek zwalczania "samowoli budowlanej", jednakże znajduje zastosowanie tylko w przypadkach najostrzejszych tzw. samowoli sensu stricto, tj. budowy bez pozwolenia na budowę. Innych przypadków samowoli budowlanej dotyczą przepisy art. 50 i art. 51 ustawy. Należy pamiętać, że art. 48 może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy nie zachodzą przypadki uniemożliwiające legalizację samowoli (jak ust. 2 art. 48). W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, a zatem nie można uczynić mu zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej. Natomiast realizowanie obiektu w sposób odbiegający istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Takie też działania naprawcze zastosował organ stopnia powiatowego, prowadząc postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Art. 138 kpa przewiduje rodzaje decyzji wydawanych przez organ odwoławczy, przy czym organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą już kontrolowaną decyzją. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa przewiduje rozstrzygnięcie organu odwoławczego należące do decyzji kasacyjnych. Istota tego rodzaju decyzji odwoławczej polega zatem na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję I instancji, nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym (co do jej istoty). Przepis ten wprowadza więc wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania I instancji, co może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. A więc może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję I instancji i stwierdził że postępowanie przed tym organem jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 8 sierpnia 1995 r. SA/Wr 96/95). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie wykazał bezprzedmiotowości postępowania organu powiatowego. Przyjmując stanowisko prowadzenia postępowania I instancji w niewłaściwym trybie naprawczym z art. 51 Prawa budowlanego, zamiast postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, Sygn. akt VII SA/Wa 964/06 organ wojewódzki naruszył art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy.