IV SA/Wa 240/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.),, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia mienia na podstawie umów międzynarodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2005r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2005r. Minister Finansów działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2000 r. umarzającą postępowanie w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65 zwanej w dalszej części ustawą), i orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 (należącego niegdyś do R. P.) w prawie własności powyżej wymienionej nieruchomości na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy, w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie układu zawartego pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych przyznała pp. A. P., J. P., F. T., E. P., H. P. odszkodowanie za udział w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Ponadto osoby te (z wyjątkiem F. T.) złożyły przed Amerykańską Komisją Odszkodowawczą, oświadczenia o zrzeczeniu się praw do przedmiotowej nieruchomości. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość została w dniu 19 maja 1997 r. zbyta przez beneficjentkę H. P. — jedyną spadkobierczynię R. P. - na rzecz osób trzecich. Dnia [...] lutego 2000 r. Minister Finansów wydał więc decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził m.in., iż pomimo istnienia przesłanek do wydania decyzji deklaratoryjnej tj. przyznania A. P., J. P., F. T., E. P., H. P. odszkodowania i złożenia zrzeczenia się praw do nieruchomości istniała przesłanka negatywna, jaką był fakt zbycia rzeczonej nieruchomości na rzecz osób trzecich cywilnoprawną umową sprzedaży w dniu 19 maja 1997r. (repertorium [...]). Wobec tego Minister Finansów umorzył postępowanie ze względu na niewykonalność ewentualnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] . Uzasadniając zaś uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. organ wskazał, iż uznał, że na mocy decyzji umarzającej żadna ze stron tego postępowania nie nabyła żadnych praw. Istotą bowiem umorzenia postępowania administracyjnego jest niedokonywanie jakichkolwiek zmian w dotychczas istniejącym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jest w istocie uznaniem organu administracji, że nie występują w sprawie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji merytorycznej, kreującej nowy stan prawny. W ocenie organu za uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wydanej w dniu [...] lutego 2000 r. przemawiał również interes społeczny, zgodnie z którym każda decyzja wydana przez organ administracji i pozostająca w obrocie prawnym powinna być poprawna zarówno pod względem materialno, jak i formalnoprawnym. Decyzja, która z jakichkolwiek powodów jest wadliwa, powinna być niezwłocznie z tego obrotu wyeliminowana poprzez jej uchylenie albo zmianę. Wadliwość decyzji z [...] lutego 2000r. wyrażała się w niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., której efektem było zakończenie postępowania administracyjnego i brak zabezpieczenia interesów Skarbu Państwa. Ponowna analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wykazała, iż postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej nieruchomości może być zakończone wydaniem decyzji ostatecznej, stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Należy bowiem stwierdzić, że art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968r., zgodnie z którym wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej, jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych - daje legitymację Ministrowi Finansów do wydawania deklaratoryjnych decyzji w przypadku przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W kwestii określenia momentu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, Minister Finansów przyjął, iż wskazana nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa najpóźniej z dniem ogłoszenia ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, tj. 17 kwietnia 1968 r. Zważywszy na zasadę, według której Minister Finansów, zanim podejmie rozstrzygnięcie w zakresie swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, podstawą do wydania niniejszej decyzji przez Ministra Finansów była: 1. dokumentacja amerykańska składająca się m.in. z • decyzji ([...]) wydanej na podstawie polskiej dokumentacji urzędowej i innej dokumentacji rejestrowej, • zrzeczeń się praw własności przez A. P., J. P., E. P., H. P., 2. dokumentacja polska składająca się z: • odpisu z księgi wieczystej nr [...] K. urządzonej dla nieruchomości położonej przy ul. [...], • wypisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 19 maja 1997r., repertorium [...], • dokumentacji nadesłanej z Urzędu Miasta K. Mając na uwadze art. III układu polsko-amerykańskiego zgodnie z którym "suma zapłacona Rządowi Stanów Zjednoczonych (...) zostaje rozdzielona w sposób i zgodnie z metodą podziału zastosowanymi wedle uznania Rządu USA, Komisja Odszkodowawcza przyznała odszkodowanie poniższym osobom za udziały w prawie własności przedmiotowej nieruchomości w następujących wysokościach: A. P., J. P. i F. T. - każdemu za udział 1/5, E. P. i H. P. - każdemu za udział 1/10. Wobec powyższego, decyzja niniejsza obejmuje udział 4/5 w prawie własności nieruchomości przy ul. [...], stanowiący niegdyś własność R. P. — spadkodawcy beneficjentów. Należy zaznaczyć, iż w ocenie organu miał on obowiązek wziąć pod uwagę zaistnienie przesłanek formalnych przewidzianych ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 r., obligującej Ministra Finansów do wydania decyzji deklaratoryjnej. Rozstrzygnięcie Ministra Finansów w formie decyzji stwierdzającej jest bezpośrednim skutkiem wykonania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., w której widnieje zapis "decyzja stwierdzająca". Ratio legis takiej dyspozycji było takie, aby decyzja deklaratoryjna potwierdzała jedynie zaistnienie określonej sytuacji prawnej. Wobec powyższego nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji fakt zbycia nieruchomości przez osobę ujawnioną jako właściciel w księdze wieczystej, czy też fakt, że nabywców nieruchomości może chronić w tym wypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Usunięcie rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a więc zarówno ustalenia dotyczące ujawnienia w KW osób uprawnionych, jak i kwestie nabycia nieruchomości w dobrej wierze, leżą w zakresie właściwości sądów powszechnych, a nie Ministra Finansów. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2005r.,,(...) Organ administracji publicznej nie może dokonywać ocen w kwestiach leżących wyłącznie w kompetencjach sądu powszechnego. Zadaniem organu administracji publicznej w określonej kategorii spraw jest natomiast zbadanie zaistnienia przesłanek wydania decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym na podstawie przesłanek wynikających z prawa materialnego. (sygn. akt IV SA 1000-1002/03). Niebagatelne znaczenie dla zmiany dotychczasowego stanowiska Ministra Finansów w tej sprawie miał fakt, iż nieruchomością położoną przy ul. [...] rozporządzała osoba, która nie mogła przenieść skutecznie prawa własności na rzecz nabywcy tej nieruchomości, ponieważ jej samej to prawo nie przysługiwało - w myśl zasady - nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse ha bet (nikt nie może przenieść więcej praw niż sam posiada). Za niniejszą nieruchomość H. P. otrzymała zaś stosowne odszkodowanie. Z zachowaniem terminu do Ministerstwa Finansów wpłynęły wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożone przez pp. B. W., A. K. oraz H. P. reprezentowaną przez adwokata p. M. G. We wnioskach podniesiono następujące naruszenia: - Fakt zbycia przedmiotowej nieruchomości stanowi negatywną przesłankę do wydania decyzji o jej przejściu na rzecz Skarbu Państwa, co potwierdzone jest wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2003r. - Brak przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 154 1 i 2 Kpa, gdyż nie wykazano, że za wzruszeniem tej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto został zignorowany fakt, iż właściciel nieruchomości ma prawo do stabilnego szanowania jego prawa własności. - Na skutek bezprzedmiotowości postępowania, która powstała w wyniku przeniesienia prawa własności na rzecz osób trzecich oraz wyodrębnienia lokali w przedmiotowej nieruchomości, Minister Finansów powinien umorzyć postępowanie administracyjne. - Naruszenie zasady praworządności (art. 6 Kpa), zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony (7 i 77 Kpa) - Naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania stabilności decyzji administracyjnych i mylnie przyjętą zasadę sprawiedliwości społecznej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Minister Finansów działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2005r. uchylającą decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2000 r. i jednocześnie stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 - należącego niegdyś do R. P., następnie odziedziczonego przez H. P. - w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...] K. na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów odnosząc się do zarzutów Wnioskodawców dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego — praworządności i prawdy obiektywnej wskazał, iż ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. jest podstawą do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych układów odszkodowawczych, co jest równoznaczne z tym, że decyzja jest bezpośrednim skutkiem wykonania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r. Wobec deklaratoryjnego charakteru decyzji nie stoi na przeszkodzie jej wydania fakt zbycia nieruchomości przez osobę ujawnioną jako właściciel w księdze wieczystej, czy też fakt, że nabywców nieruchomości może chronić w tym wypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Usunięcie rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a więc zarówno ustalenia dotyczące ujawnienia w KW osób uprawnionych, jak i kwestie nabycia nieruchomości w dobrej wierze, leżą w zakresie właściwości sądów powszechnych, a nie Ministra Finansów. W kontekście powyższego zarzuty Wnioskodawców dotyczące naruszenia zasady praworządności, dążenia do prawdy obiektywnej oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego są chybione zważywszy na zakres kompetencji Ministra Finansów określony ustawą z 9 kwietnia 1968r., który jednocześnie jest wyznacznikiem kompetencji w zakresu postępowania dowodowego w sprawie, bowiem do Ministra Finansów należy sprawdzenie, czy istnieją przesłanki przewidziane ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 r., a ich wystąpienie implikuje j obowiązek wydania decyzji. Wobec tego zarzut bezprzedmiotowości postępowania ze względu na wyodrębnienie lokali w przedmiotowej nieruchomości również nie znajduje swego uzasadnienia. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 Kpa ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być: prawidłowa, dotknięta wadami kwalifikowanymi lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi, czyli nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Warunkiem wszczęcia takiego postępowania jest brak nabycia na podstawie decyzji praw przez strony postępowania. Należy stwierdzić, iż decyzja z dnia [...] lutego 2000r. była decyzją umarzającą postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, w związku z czym żadna ze stron postępowania nie nabyła na jej mocy nowych praw. Istotą bowiem umorzenia postępowania administracyjnego jest niedokonywanie jakichkolwiek zmian w dotychczas istniejącym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jest w istocie uznaniem organu administracji, że nie występują w sprawie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji merytorycznej, kreującej nowy stan prawny. Wobec powyższego w opinii Ministra Finansów nie doszło do naruszenia art. 154 Kpa, jak podnosi Skarżąca, gdyż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być zmieniona w każdym czasie, co też Minister Finansów uczynił. Należy stwierdzić, że za uchyleniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wydanej w dniu [...] lutego 2000r. przemawia interes społeczny, zgodnie z którym każda decyzja wydana przez organ administracji i pozostająca w obrocie prawnym powinna być poprawna zarówno pod względem materialnoprawnym jak i formalnoprawnym. Decyzja, która z jakichkolwiek powodów jest wadliwa, powinna być niezwłocznie z tego obrotu wyeliminowana poprzez jej uchylenie albo zmianę. Wadliwość decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. wyrażała się w niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., której efektem było zakończenie postępowania administracyjnego i brak odzwierciedlenia w stanie prawnym nieruchomości tych uprawnień, jakie Skarb Państwa nabył w związku z układem polsko-amerykańskim. W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieszanowanie stabilności decyzji nie ma uzasadnienia. Odnośnie zarzutu, zgodnie z którym Minister Finansów nie uwzględnił zasady słusznego interesu społecznego należy stwierdzić, iż nie można zignorować faktu, iż za przedmiotową nieruchomość zostało przyznane odszkodowanie na wniosek beneficjentów, bo w przeciwnym razie oznaczałaby to, iż zapłata przez stronę polską zryczałtowanej sumy 40 mln $ przewidzianej Układem była świadczeniem jednostronnym, a teza taka jest nieprawdziwa, czego dowodzi literalna treść układu "Rząd Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (...) zgadza się zapłacić a Rząd Stanów Zjednoczonych przyjąć sumę $ 40.000.000 (...) na całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych." Przyjęcie argumentów strony prowadziłoby do stanu, w którym mimo przyznania odszkodowania za przedmiot własności, treść prawa własności pozostaje nie uszczuplona. W kontekście powyższego decyzja deklaratoryjna jest wyrazem ochrony słusznego interesu społecznego, przy czym należy pamiętać, iż odszkodowania były przyznawane przez Amerykańską Komisję Odszkodowawczą tylko po rozpoznaniu dobrowolnie złożonego wniosku zainteresowanej osoby posiadającej obywatelstwo amerykańskie, po zbadaniu tytułu wnioskodawcy do przejętego mienia, a także jego stanu i wartości. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu zaistniały wszystkie wymienione okoliczności niezbędne do zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968r., a mianowicie złożenie wniosku do Amerykańskiej Komisji Odszkodowawczej przez zainteresowanego, wydanie decyzji przez Komisję oraz zrzeczenie się praw złożone przez beneficjentów, zatem Minister Finansów był uprawniony do wydania decyzji deklaratoryjnej. Skargi na powyższą decyzję wniosły A. K. i K. K. A. K. w skardze wskazała, iż, w jej ocenie w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 154 § 1i 2 Kpa, z uwagi na niewskazanie przez organ iż za wzruszeniem decyzji z dnia [...] lutego 2000r. przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Wobec zbycia spornej nieruchomości na rzecz osób trzecich, zdaniem skarżącej istniała, jak słusznie wywiódł Minister Finansów w/w decyzji bezprzedmiotowość postępowania w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 - należącego niegdyś do R. P., następnie odziedziczonego przez H. P. - w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...] K. na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy, w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, skutkująca koniecznością umorzenia niniejszego postępowania. Ponadto skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady praworządności określonej w art. 6 Kpa, zasady Prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 i 77 Kpa). Z kolei K. K., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskazała, iż w jej ocenie fakt zbycia spornej nieruchomości umową sprzedaży stanowi negatywną przesłankę do wydania decyzji o przejściu jej na rzecz Skarbu Państwa. W sytuacji więc gdy umowa sprzedaży nie została wzruszona prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej o jej przejściu na rzecz Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 2005r zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność ich uchylenia. W niniejszej sprawie, ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2000r. Minister Finansów działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa udziału w nieruchomości przy ul. [...], w K. na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń, uznając, iż w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich cywilnoprawną sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego, a więc umową która może być wzruszona jedynie prawomocnym wyrokiem sądowym nie jest dopuszczalnym wydanie decyzji administracyjnej o przejściu na rzecz Skarbu Państwa, bowiem decyzja taka byłaby niewykonalna. Decyzja ta została następnie uchylona przez Ministra Finansów decyzją z dnia [...] października 2005r. w wyniku postępowania wszczętego na podstawie art. 154 Kpa., utrzymaną następnie w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2005r. W konsekwencji jej uchylenia organ orzekł także o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 (należącego niegdyś do R. P.) w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej KW nr [...] K. na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Na wstępie należy wskazać, iż wbrew stanowisku stron skarżących odnoszącym się do kwestii braku dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie przez organ administracji publicznej na podstawie art. 154 Kpa, Sąd uznał, że słusznie organ wywiódł, iż warunkiem wszczęcia takiego postępowania jest brak nabycia na podstawie decyzji praw przez strony postępowania. Na mocy zaś decyzji z dnia [...] lutego 2000r. będącej decyzją umarzającą postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, żadna ze stron postępowania nie nabyła praw. Istotą bowiem umorzenia postępowania administracyjnego jest niedokonywanie jakichkolwiek zmian w dotychczas istniejącym stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jest w istocie uznaniem organu administracji, że nie występują w sprawie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji merytorycznej, kreującej nowy stan prawny. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 154 Kpa, gdyż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być zmieniona w każdym czasie, co też Minister Finansów uczynił, mając na uwadze ochronę interesu społecznego. Rozpoznając niniejszą sprawę należy bowiem mieć na uwadze, iż postępowanie w sprawie dotyczyło przejścia na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 (należącego niegdyś do R. P.) w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], objętej KW nr [...] K. na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Układ ten w art. VIII przewidywał zaś, iż wchodzi w życie z dniem jego podpisania, nie był więc ani ratyfikowany, ani też ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Oznacza to, że układ ten, jakkolwiek jest umową międzynarodową, nie stanowi źródła prawa w polskim systemie prawnym, a wobec tego układ ten i jego stosowanie nie mogło samo przez się powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Układ przewidywał, iż za odblokowanie wszelkiego polskiego mienia w Stanach Zjednoczonych Ameryki w ciągu 30 dni po wejściu w życie układu Rząd PRL zapłaci 40.000.000 $ w walucie Stanów Zjednoczonych na "całkowite uregulowanie i zaspokojenie wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, zarówno osób fizycznych, jak i prawnych, do Rządu Polskiego z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które miało miejsce w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu" (art. 1). Roszczeniami uregulowanymi i zaspokojonymi na mocy układu są w szczególności roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, przejęcia własności albo utraty używania lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia (art. II). Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się dostarczyć Rządowi Polskiemu zwolnienie ze zobowiązania podpisane przez wnoszącego roszczenie (art. V załącznika do układu), mające stanowić zabezpieczenie przed dochodzeniem dalszych roszczeń. Jednocześnie strony układu ustaliły, iż zgłoszone po wejściu w życie układu roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych Rząd Polski przekaże Rządowi Stanów Zjednoczonych (art. IV). Zarówno w orzecznictwie NSA jak i doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 OSA 2/98 ONSA 1999/4/110) nie budzi jednak wątpliwości, iż układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, sporządzony w Waszyngtonie dnia 16 lipca 1960 r. (niepubl.), jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Z postanowień układu bowiem wynika, że dotyczy on roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Polski z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia, które to przejęcie nastąpiło w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu (art. I lit. A układu). Istota postanowień układu sprowadza się do tego, że na jego podstawie Rząd Stanów Zjednoczonych zobowiązał się z zapłaconej przez Rząd Polski kwoty wypłacić obywatelom Stanów Zjednoczonych (zarówno osobom fizycznym, jak i osobom prawnym) odpowiednie odszkodowanie w celu całkowitego uregulowania i zaspokojenia wszystkich ich roszczeń wobec Polski z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych z mieniem lub odnoszących się do niego. Również w art. II układu mowa jest o uregulowaniu i zaspokojeniu roszczeń z tytułu różnego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia obywateli Stanów Zjednoczonych, nie tylko na podstawie obowiązujących wówczas ustaw i dekretów. Użyte w układzie określenie, że zaspokojenie roszczeń ma dotyczyć przejęcia przez Polskę mienia, oznacza, że na podstawie układu zostały uregulowane i zaspokojone także roszczenia obywateli Stanów Zjednoczonych, których mienie zostało przejęte przez Polskę bez podstawy prawnej. W świetle postanowień układu rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych, powołując się na układ, wystąpił o odszkodowanie do Rządu Stanów Zjednoczonych i czy takie odszkodowanie otrzymał na tej podstawie, że jego mienie zostało przejęte przez Państwo Polskie. Taka sytuacja stwarza stan przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych w rozumieniu art. 2 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że układ był podstawą przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub praw w rozumieniu art. 2 ustawy, jeżeli obywatel Stanów Zjednoczonych wystąpił o przyznanie odszkodowania na podstawie układu i otrzymał takie odszkodowanie, którego wartość była odnoszona do wartości praw przejętych przez Państwo Polskie. Ustawa ta przewiduje wprawdzie, iż przesłanką wydania decyzji przez Ministra Finansów jest stwierdzenie, że nieruchomość "przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy", jednakże sformułowania tego nie należy rozumieć dosłownie (z zastosowaniem wykładni językowej). Przejście nieruchomości bowiem, jak to wykazano wyżej, mogło mieć charakter faktyczny, a nie prawny. Gdyby bowiem przejście praw do nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy międzynarodowej (ratyfikowanej i publikowanej), to zbędne byłoby wydawanie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. i decyzji administracyjnej. Sama umowa międzynarodowa byłaby wystarczającą podstawą do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W myśl art. 5 ustawy ma ona zastosowanie do umów międzynarodowych zawartych przed jej wejściem w życie, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż układ poprzedził powyższą regulację ustawową. Wydając stosowną decyzję Minister Finansów miał więc obowiązek wziąć pod uwagę jedynie fakt zaistnienia przesłanek formalnych przewidzianych ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 r., obligującej Ministra Finansów do wydania decyzji deklaratoryjnej. Rozstrzygnięcie Ministra Finansów w formie decyzji stwierdzającej jest bowiem bezpośrednim skutkiem wykonania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., w której widnieje zapis "decyzja stwierdzająca". Ratio legis takiej dyspozycji było takie, aby decyzja deklaratoryjna potwierdzała jedynie zaistnienie określonej sytuacji prawnej. Wobec powyższego, jak słusznie uznał organ orzekający w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie wydania decyzji fakt zbycia nieruchomości przez osobę ujawnioną jako właściciel w księdze wieczystej, czy też fakt, że nabywców nieruchomości może chronić w tym wypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Usunięcie rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a więc zarówno ustalenia dotyczące ujawnienia w KW osób uprawnionych, jak i kwestie nabycia nieruchomości w dobrej wierze, leżą w zakresie właściwości sądów powszechnych, a nie Ministra Finansów. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2005r.,,(...) Organ administracji publicznej nie może dokonywać ocen w kwestiach leżących wyłącznie w kompetencjach sądu powszechnego. Zadaniem organu administracji publicznej w określonej kategorii spraw jest natomiast zbadanie zaistnienia przesłanek wydania decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym na podstawie przesłanek wynikających z prawa materialnego. (sygn. akt IV SA 1000-1002/03). Kwestionowana w sprawie decyzja Ministra Finansów, wydana w oparciu przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., ma więc jedynie charakter deklaratoryjny, stwierdza ona bowiem, iż udział w spornej nieruchomość został przejęty na rzecz Państwa, w związku z czym jej współwłaściciele wystąpili do właściwego organu o przyznanie odszkodowania, które zostało orzeczone i wypłacone z tytułu utraty praw do nieruchomości. W wyniku wydania kwestionowanych decyzji sporny udział w nieruchomości przeszedł na własność Skarbu Państwa w dniu określonym w decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2005r. W świetle powyższego należy uznać, iż fakt zbycia spornej nieruchomości na rzecz osób trzecich nie mógł stanowić negatywnej przesłanki do wydania przez Ministra Finansów decyzji w oparciu o przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Rozpoznając niniejszą sprawię Sąd uznał jednak, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 2005r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77, 80, 107 Kpa. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcia wydane zaś zostały z naruszeniem powyższych przepisów wobec niewyjaśnieni i nieustaleni wszystkich istotnych jej okoliczności faktycznych. Przede wszystkim należy podnieść, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie układu zawartego pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych stwierdziła na podstawie urzędowej dokumentacji polskiej oraz innej dokumentacji rejestrowej, że występujący z roszczeniami A. P., J. P., F. T., posiadali każde po 1/5 udziału zaś E. P. i H. P. po 1/10 udziału w nieruchomościach: 1. przy ul. [...] w K., w Polsce, w skład której wchodził budynek o pow. 950 m3 oraz działka o pow. 470 m2, oraz 2. zagospodarowanej nieruchomości, w skład której wchodził budynek o pow. 3.240 m3 oraz działka o pow. 475 m2 przy ul. [...] w K. w Polsce. Tymczasem w niniejszej sprawie organ powołując się na w/w decyzję orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału 4/5 (należącego niegdyś do R. P.) w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] objętej KW nr [...] K., a nie jak wynika z decyzji –[...]. Okoliczność niezgodności nazw i numerów ulic nie została w ogóle wyjaśniona przez organ orzekający w niniejszej sprawie. Ponadto należy wskazać, iż organ orzekając o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w uparciu o przepisy ustawy, winien mieć na uwadze, iż warunkiem koniecznym do jej przejścia jest dokładne ustalenie za co i w jakiej wysokości odszkodowanie zostało przyznane w decyzji Komisji osobom legitymującym się prawem własności do danej nieruchomości oraz zrzeczenie się przez te osoby w związku z otrzymanym odszkodowaniem wszelkich roszczeń do nieruchomości, co w rozpoznawanej sprawie odbywało się poprzez złożenia stosownego oświadczenia – zrzeczenia. Dopiero ustalenie łącznego zaistnienia powyższych przesłanek może stanowić podstawę do wydania decyzji przez Ministra Finansów. Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, iż Komisja Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie układu zawartego pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych przyznała odszkodowanie za udział w prawie własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] – A. P., J. P., F. T., E. P., H. P. Jednak w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego, iż F. T., dysponująca udziałem w nieruchomości w 1/5 części złożyła przed Amerykańską Komisją Odszkodowawcza, stosowne oświadczenie o zrzeczeniu się praw do przedmiotowej nieruchomości. Niewykazanie przez organ, iż osoba ta dokonała stosownego zrzeczenia, w ocenie Sądu stanowi przeszkodę do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jej części udziału. A zatem w niniejszej sprawie brak było podstaw do przejęcia udziału w nieruchomości w wysokości 4/5 części, a więc z uwzględnieniem udziału należącego do F. T. W ocenie Sądu zaskarżone w sprawie decyzje wydane zostały również z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. art. 10 § 1 Kpa. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81). Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Należy bowiem mieć na uwadze, iż uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przy czym absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Z nadesłanych sądowi akt sprawy wynika zaś, iż pomimo okoliczności, że orzeczenie organu dotyczyło przejęcia na rzecz Skarbu państwa udziałów należących do A. P., J. P., F. T., E. P., strony te lub ich prawni spadkobiercy w ogóle nie brali udziału w niniejszym postępowaniu. Zaskarżone decyzje nie zostały również właściwie doręczone C. Z. Rozpoznając sprawę ponowne organ winien także ustalić, czy K. Z. faktycznie zamieszkuje pod adresem ul. [...] w K., z uwagi na okoliczność, iż na żadnym stadium postępowania nie odebrała ona osobiście adresowanej do niej korespondencji. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o nie podleganiu wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zostało wydane w oparciu o art. 152 powyższej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien wywieść dokładnie jaka nieruchomość objęta była układem. Czy F. T. zostało wypłacone stosowne odszkodowanie i czy złożyła ona zrzeczenie się praw do spornej nieruchomości, oraz właściwie ustalić krąg stron postępowania i zapewnić im czynny udział w postępowaniu.