VI SA/Wa 379/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany dyplomu kapitana żeglugi wielkiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z dnia [...] października 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) adwokatowi I. Z. Kancelaria ul. Ś. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o 22% VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. A. B. wystąpił do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. o wymianę posiadanego dyplomu kapitana żeglugi wielkiej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] Urząd Morski w S. odmówił wnioskodawcy wydania dyplomu. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...]. A. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 marca 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylił w/w decyzje. W związku z powyższym wyrokiem, pismem z dnia 6 czerwca 2005 r. A. B. zwrócił się do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z [...] grudnia 2003 r. o wymianę dyplomu kapitana żeglugi wielkiej. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Urzędu Morskiego w S. działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 109 z późn. zm.) w związku z § 77 ust. 1 pkt 6, ust. 3 pkt 1 a, b, c, d, e, ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. Nr 47 poz. 445) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił A. B. wydania dyplomu kapitana żeglugi wielkiej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż wnioskodawca nie przedłożył świadectwa ogólnego operatora GMDSS, a także nie udokumentował 12 miesięcznej praktyki pływania w okresie ostatnich 5 lat na stanowisku oficerskim w swojej specjalności na statkach morskich określonych w rozporządzeniu, jak również nie udokumentował złożenia egzaminu na odnowienie dyplomu, do czego był zobowiązany na podstawie § 77 ust. 3 pkt 1 d oraz ust. 5 przywołanego powyżej rozporządzenia. Pismem z dnia 3 listopada 2005 r. A. B. odwołał się od tej decyzji podnosząc w uzasadnieniu, iż złożył wszystkie konieczne świadectwa uprawnień, oraz wyciągi pływania, konieczne do wymiany dyplomu, w Urzędzie Morskim w S.. Wskazał, iż od dnia [...] marca 1974 r. posiada dyplom kapitana żeglugi wielkiej rybołówstwa morskiego, a od [...] grudnia 1976 r. kapitana żeglugi wielkiej P.M.H. Podniósł także, iż posiada uprawnienia starszego pilota bez ograniczeń tonażowych w Porcie S., ostatnio zaś wpływał, po zweryfikowaniu jego uprawnień przez władze niemieckie, do portu H. bez pilota trasowego i portowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] Minister Transportu i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwany dalej k.p.a.) oraz w związku z § 77 ust. 1 pkt 6, ust. 3 pkt 1 oraz ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy (Dz. U. Nr 47, poz. 445) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, iż A. B. w świetle obowiązujących przepisów nie spełnia przesłanek określonych w § 77 ust. 5 powołanego powyżej rozporządzenia, z którego wynika obowiązek posiadania co najmniej 12 miesięcznej praktyki pływania w okresie ostatnich 5 lat na stanowisku oficerskim w dziale pokładowym na statkach morskich lub złożenia egzaminu na odnowienie dyplomu w dziale pokładowym. Pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W jej treści wskazał, iż złożył w Urzędzie Morskim w S. wszelkie wymagane dokumenty konieczne do wymiany przedmiotowego dyplomu. W ocenie skarżącego spełnia on wszelkie wymagania przewidziane prawem, także te odnoszące się do konieczności posiadania stosownej praktyki pływania. Niezrozumiała jest także, według skarżącego sytuacja, w której wszystkie dyplomy, którymi legitymuje się skarżący oraz zaświadczenia potwierdzające jego uprawnienia i umiejętności są uznawane przez zarządzających portami w Europie, nie pozwalają zaś na otrzymanie przedmiotowego dyplomu w Polsce. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ nie znalazł okoliczności mogących być podstawą do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. B. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa i Transportu Drogowego oraz decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że zarówno organ I jak i II instancji jest obowiązany do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Minister Budownictwa i Transportu Drogowego, jak i organ I instancji wydając zaskarżone decyzje uchybiły powyższym zasadom i wymogom, a skutkiem takiego stanu rzeczy jest naruszenie powołanych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 77 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2005 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 445) w sprawie wyszkolenia i kwalifikacji zawodowych marynarzy, dyplom kapitana żeglugi wielkiej oraz kapitana żeglugi wielkiej rybołówstwa morskiego wydany na podstawie rozporządzenia Ministra - Kierownika Urzędu Gospodarki Morskiej z dnia 17 sierpnia 1983 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych członków załóg polskich statków morskich (Dz. U. Nr 52, poz. 232 oraz z 1987 r. Nr 10, poz. 70), może być na wniosek zainteresowanego wymieniony na dyplom kapitana żeglugi wielkiej. Paragraf 77 ust. 3 i 5 powołanego rozporządzenia określają zaś szczególne wymagania jakie musi spełnić wnioskodawca w celu wymiany przedmiotowego dyplomu, i tak zgodnie z treścią ust. 5 niezbędnym warunkiem odnowienia dyplomu jest min. odbycie co najmniej 12 miesięcznej praktyki pływania w okresie ostatnich 5 lat na stanowisku oficerskim w swojej specjalności na statkach morskich określonych w rozporządzeniu, ewentualnie w przypadku niespełnienia powyższego wymagania dopuszcza się możliwość odnowienia dyplomu poprzez złożenie egzaminu na odnowienie dyplomu. Minister Transportu i Budownictwa stanął na stanowisku, iż skarżący nie spełnia przesłanki określonej w § 77 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 lutego 2005 r., a więc nie legitymuje się stosowną praktyką pływania, ani też nie złożył egzaminu na odnowienie dyplomu, co uniemożliwia uwzględnienie jego wniosku. Takie rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów procedury administracyjnej powinno zostać oparte o wnikliwie, wszechstronnie ustalony i wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Tym wymogom decyzje jednak nie odpowiadają. Żaden z organów nie poczynił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń ograniczając się w istocie do przytoczenia w uzasadnieniu decyzji stosownych przepisów prawnych i stwierdzenia, iż przesłanka stosownej praktyki nie została spełniona. Obowiązkiem bowiem organu jest tak zebranie, w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak i ocena, czy wobec zaistniałego stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego, dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Nadto organ musi uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., wskazując dlaczego odmówiono przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę, wskazać dlaczego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej jego twierdzeniom. Braki w tym zakresie oznaczają, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Należy przy tym podnieść, iż także organ II instancji zgodnie z istotą administracyjnego postępowania odwoławczego (art. 15 k.p.a.) miał obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie z zastosowaniem zasad procedury administracyjnej oraz odniesienia się do zarzutów odwołania, a jak wyżej wskazano tej procedurze uchybił. Skutkiem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest uniemożliwienie dokonania przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie sprowadza się bowiem do stwierdzenia, iż z akt sprawy wynika, że skarżący nie spełnił przesłanek § 77 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Brak jednak odwołania się do konkretnych dokumentów i dowodów zaś skarżący twierdzi, iż wymagania te spełnia. Organ II instancji w żadnym zakresie mimo ustawowego obowiązku nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Brak jest tak w w/w decyzji jak i aktach administracyjnych jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe w zakresie rozstrzygnięcia podniesionych przez skarżącego zarzutów. Wprawdzie w piśmie z dnia 14 lipca 2005 r. zwrócono się do skarżącego stwierdzając brak wskazanych dokumentów, jednakże okoliczność, iż skarżący na to pismo nie odpowiedział nie zwalniała organów z obowiązku pełnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i przedstawienia swojego stanowiska w decyzjach w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Należy, w tym miejscu podzielić utrwalony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., NSA I SA 301/00, LEX nr 53964). Natomiast jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2004 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem powołanych przepisów k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu obu decyzji ogólnie tylko bez niezbędnego, w tym przypadku rozważenia sprawy, z uwzględnieniem powołanych przepisów i z naruszeniem wymogów dotyczących składników i struktury decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a. przesądzono, że skarżący nie spełnia stosownych przesłanek przewidzianych prawem dla wymiany dyplomu kapitana żeglugi wielkiej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji na zasadzie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., a w pozostałym zakresie zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.