III SA/Po 303/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek As.sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant: ref. staż. Damian Wojtkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi C.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 26 lutego 2004r. nr 8/2004 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę /-/ M. Bejgerowska /-/ W. Długaszewska /-/ T.M. Geremek T.M. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku T.M.d Uchwałą Rady Miejskiej w WĄGROWCU nr 8/2004 z 26 lutego 2004 roku w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2001 roku, poz. 747) zatwierdzono taryfę dwuczłonową za wodę pobieraną z urządzeń Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. dla poszczególnych grup odbiorców na okres od 1 kwietnia 2004 roku do 31 marca 2005 roku. Ponadto zatwierdzono taryfę jednoczłonową za ścieki odprowadzane do urządzeń Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w W. dla poszczególnych grup odbiorców na okres od 1 kwietnia 2004 roku do 31 marca 2005 roku. Zatwierdzono również taryfę ryczałtową za wody opadowe i roztopowe odprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej na okres od 1 kwietnia 2004 roku do 31 marca 2005 roku w następujących wysokościach: 1. na rok za 1m- powierzchni terenów przemysłowych i składowych oraz baz transportowych 1,29zł 2. na rok za 1m- powierzchni dróg i parkingów o nawierzchni szczelnej 1,12 zł 3. na rok za 1m- powierzchni dachów 1,08 zł. Kolejną uchwałą Rady Miejskiej w Wągrowcu nr 8/2004 z 26 lutego 2005 roku, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2001 roku, poz. 747) zatwierdzono taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta W. na okres od 1 kwietnia 2005 roku do 31 marca 2006 roku. Skargę na wskazane wyżej uchwały wniósł C.G. , domagając się ich uchylenia, jako niezgodnych z prawem. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga dotycząca uchwały z dnia nr 8/2004 z 26 lutego 2004 roku. Skarżący zarzucił, że uchwała jest niezgodna z prawem i narusza jego interes prawny poprzez wzywanie go na jej podstawie do zapłaty należności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa skarżący podniósł, że stawki cen i opłat za wody roztopowe i opadowe zawarte w uchwale powinny być zgodne z wymogami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzanie ścieków z dnia 7 czerwca 2001 roku ( Dz. U. Nr 72 z 2001, poz. 747 ) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 marca 2002 roku ( Dz. U. Nr 26 , poz. 257) w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków W. Zgodnie z § 16 rozporządzenia należności za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustala się jako iloczyn taryfowych cen i stawek opłat oraz odpowiadających im ilości świadczonych usług. Z kolei liczbę świadczonych usług ( czyli odprowadzonych ścieków ) ustala się zgodnie z art. 27 ustawy i § 16 ust.4 rozporządzenia , na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego, w przypadku jego braku jako równą ilości wody pobranej lub ilości wody pobranej pomniejszonej o ilość wody bezpowrotnie zużytej. Rada Miejska w Wągrowcu nie zastosowała żadnego z wymienionych w ustawie i rozporządzeniu sposobów określania ilości odprowadzanych ścieków i przyjęła jako jednostkę rozliczeniową m- powierzchni odwadnianej. Nie znajduje to uzasadnienia we wskazanych wyżej ustawie i rozporządzeniu. Jak wskazał skarżący Rada Miejska nie może w sposób dowolny kształtować stawek na usługi związane z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzanie ścieków, gdyż art., 444 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej z 20.12.1996r. ( Dz. U. Nr 9, poz. 43 z 1997r.) stanowi " jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące samorządu terytorialnego postanawiają o: 1. wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej 2. wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W tym przypadku, jak wskazał skarżący, takimi przepisami szczególnymi są ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenie ministra infrastruktury w sprawie określania taryf(...) i taryfy uchwalane przez Radę Miejską powinny być zgodne z wyżej przywołanymi aktami. Skarżący zarzucił również, iż w myśl ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wody opadowe lub roztopowe nie są ściekami, zatem opłaty za odprowadzanie tych wód nie mogą być przedmiotem uchwał Rady Miejskiej w Wągrowcu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta W. wskazał, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Wągrowcu nr 8/2004 z dnia 26 lutego 2004 roku została uchylona uchwałą nr 8/2004, w związku z powyższym nie może być objęta przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Przy czym, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności było to, jaki charakter ma uchwała rady gminy dotycząca zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków W. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zarówno w orzecznictwie administracyjnym , jak i w doktrynie brak jednolitego poglądu w tym zakresie. Artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ust. 2 art. 40 ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny, należy przyjąć, że na skutek rozwoju nauk prawnych aktualny i podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie jest pogląd, w myśl którego istotą zagadnienia jest oddzielenie sfery zewnętrznej działania administracji od sfery wewnętrznej działania administracji. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego [W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, wyd. UŁ 1994, s. 22]. Podstawę materialnoprawną do podjęcia zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a w szczególności art. 24 ust. 1 , zgodnie z którym taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Regulacje art. 24 ustawy, zgodnie z intencją ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez te przedsiębiorstwa. Jednocześnie, podjęta przez radę gminy, we wskazanym wyżej zakresie uchwała, ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki mieszkańców gminy - odbiorców usług przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego, wynikających ze wskazanej wyżej ustawy, których obowiązują ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, określone w zatwierdzonej uchwałą rady gminy taryfie. Nie są to zatem normy wewnętrzne, obowiązujące wyłącznie w danym układzie administracji publicznej, lub też regulujące działalność innych podporządkowanych gminie organów lecz adresowane do mieszkańców gminy. Podejmowanie przez gminę wobec przedsiębiorstwa działającego w formie prawnej spółki prawa handlowego działań polegających, m.in., na zatwierdzaniu taryf, nie stanowi o tym , iż są to podmioty powiązane więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego. Jednocześnie, uchwała rady gminy, nie dotyczy sprawy indywidualnej i konkretnej, a jej adresatem nie jest wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Nie budzi natomiast wątpliwości, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, służącym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb członków wspólnoty gminy, a zatem regulacja w drodze uchwały rady gminy jest regulacją w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 tej ustawy. Tym samym, należy uznać, iż skarżący, będący członkiem tej wspólnoty, legitymowany był do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków W. Wbrew twierdzeniom organu administracji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nr 8/2004 z 26 lutego 2004 roku nie została uchylona uchwałą nr 12/2005. Przechodząc do meritum skargi, Sąd uznał, że nie jest ona zasadna. W oparciu o treść art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku wód opadowych i roztopowych nie są to wody uprzednio pobrane z ujęć własnych lub od przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, ale mają pochodzenie naturalne. Wody opadowe i roztopowe należy jednak zaliczyć do ścieków, które są odprowadzane do kanalizacji deszczowej. Takie rozumienie pojęcia ścieków jest zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 lit. c ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. W myśl tego przepisu przez ścieki rozumie się wprowadzone do wód lub do ziemi wody opadowe lub roztopowe, ujęte w systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych, w tym z centrów miast, terenów przemysłowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów o trwałej nawierzchni. Wyliczenie powierzchni zanieczyszczonych zawarte we wskazanym przepisie jest jedynie przykładowe i nie stanowi katalogu zamkniętego. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, nie ma podstaw, aby nie zaliczyć dachu budynku do powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni. Przeciwny wniosek prowadziłby do tego, iż niemożliwym byłoby naliczenie opłat za ścieki opadowe lub roztopowe wprowadzane do kanalizacji deszczowej z powierzchni dachów W. W konsekwencji zaś powstałby nieuzasadniony obowiązek świadczenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne bezpłatnie usług odprowadzania ścieków, co byłoby sprzeczne z zasadami prowadzenia takiego przedsiębiorstwa. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ( Dz. U. Nr 26, poz. 257) określa w § 16, że należności za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustala się jako iloczyny taryfowych cen i stawek opłat oraz odpowiadających im ilości świadczonych usług. Skoro, jak wskazano wyżej, wody opadowe i roztopowe są ściekami, a ich ilość nie została zmierzona, z uwagi na brak urządzeń pomiarowych i nie może być równa ilości wody pobranej, w zaskarżonej uchwale przyjęto jako przelicznik m- powierzchni odwadnianego dachu. Taryfa ryczałtowa, w tym zakresie, została oparta na regulacjach dotyczących tożsamej materii zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2003 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z dnia 31 marca 2003 r.),.regulującego stawki opłat za wody opadowe lub roztopowe ujęte w systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych; Uznając zatem, iż skoro ustawodawca we wskazanej wyżej ustawie przewidział możliwość pobierania opłat za będące ściekami wody opadowe lub roztopowe, zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie zawarł odpowiedniej regulacji pozwalającej na pobieranie opłat w okolicznościach, jak w przedmiotowej sprawie, przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie jest dopuszczalne, nadto zaś nie wykracza poza zakres uregulowań prawnych. Podkreślić również należy, iż istniejącą niewątpliwie w tym zakresie lukę uzupełniło Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które wprowadziło cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. /-/ M. Bejgerowska /-/ W. Długaszewska /-/ T. M.Geremek T.M.d