I OSK 459/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1814/05 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1814/05 oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r., Nr 56, poz. 357 ze zm.), w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239), nadał Pani E. S. stopień nauczyciela mianowanego, stwierdzając, że może być ona zatrudniona na stanowisku nauczyciela języka angielskiego w szkołach podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych. Mazowiecki Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na art. 9h ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność powyższego aktu nadania stopnia awansu zawodowego. W uzasadnieniu podał, że jednym z warunków uzyskania z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego, w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, było zatrudnienie w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 6 kwietnia 2000 r., na podstawie mianowania. E. S. wymogu tego nie spełniała, gdyż w tym czasie pracowała na podstawie umowy o pracę, a nie mianowania. Organ wskazał nadto, że E. S. posiada przygotowanie pedagogiczne potwierdzone świadectwem ukończenia Studium Pedagogicznego z dnia 18 maja 1988 r. Ukończyła studia wyższe w zakresie cybernetyki ekonomicznej i informatyki, specjalność przetwarzanie danych i rachunkowości oraz kurs języka angielskiego w Ośrodku Języka Angielskiego, zakończony egzaminem przed Państwową Komisją Egzaminacyjną – Towarzystwo Wiedzy Powszechnej. Tymczasem kwalifikacje niezbędne do zajmowania stanowiska nauczyciela języka obcego określone zostały w § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nauczyciel języka obcego w spornym okresie musiał legitymować się ukończeniem studiów wyższych dowolnego kierunku i świadectwem państwowego nauczycielskiego egzaminu z języka obcego II stopnia lub świadectwem odpowiedniego egzaminu z zakresu znajomości języka obcego prowadzonego przez instytucje zagraniczne i uznawanego przez Ministra Edukacji Narodowej. E. S. nie posiadała takich kwalifikacji niezbędnych do zajmowania stanowiska nauczyciela języka obcego w szkole podstawowej. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw, powyższą decyzję Mazowieckiego Kuratora Oświaty utrzymał w mocy. Podkreślił przy tym, że wydanie aktu nadania osobie, która nie spełnia warunków koniecznych do uzyskania danego stopnia awansu zawodowego nauczyciela, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. E. S. nie mogła uzyskać z mocy prawa w omawianym trybie stopnia nauczyciela mianowanego. Nie była bowiem zatrudniona na podstawie mianowania. Nie posiadała ponadto świadectwa zdania odpowiedniego egzaminu z zakresu znajomości języka obcego, przeprowadzonego przez instytucje zagraniczne i uznawanego przez Ministra Edukacji Narodowej ani świadectwa zdania państwowego nauczycielskiego egzaminu z języka obcego stopnia I lub II. Decyzję Ministra Edukacji Narodowej E. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się stwierdzenia jej nieważności, powołując się na swój staż w nauczaniu języka angielskiego oraz kwalifikacje potwierdzone świadectwem zdania egzaminu państwowego z języka angielskiego przed Państwową Komisją Egzaminacyjną w 1982 r. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r. skargę E. S., stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, dla uzyskania z mocy prawa stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego nauczyciel w dniu 6 kwietnia 2000 r. musiał spełniać łącznie dwie wymienione w tym przepisie przesłanki. Przepis ten jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w wymiarze 12/16 etatu w niepublicznej Szkole Podstawowej nr 104 "[...] Szkoła w K.". Nie spełniała zatem jednej z obligatoryjnych przesłanek uzyskania stopnia awansu zawodowego w omawianym trybie. Analizowanie posiadanych przez skarżącą kwalifikacji w tej sytuacji jest już zbędne W ocenie Sądu Minister Edukacji Narodowej, a poprzednio Mazowiecki Kurator Oświaty, prawidłowo uznał zatem, że wydany E. S. akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego został wydany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje tych organów wbrew zarzutom skarżącej prawa więc nie naruszają. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. S., reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżyła w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Uzasadniając pierwszy z powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącej stwierdził, że powyższy wyrok jest dla E. S. krzywdzący oraz że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zarzucił ponadto, iż organy administracji publicznej nie zebrały prawidłowo materiału dowodowego i nie dokonały wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Odnośnie drugiego zarzutu autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż nie kwestionuje, że E. S. w dniu wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w wymiarze 12/16 etatu w Niepublicznej Szkole Podstawowej nr [...]. W jego ocenie Sąd I instancji dokonał jednak kuriozalnej wykładni art. 7 ust. 1 tej ustawy, przyjmując, że E. S. nie spełnia jednej z przesłanek wskazanych w powołanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stosownie do art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cytowanej w skrócie jako "P.p.s.a.") musi być ona sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem wynikającym z § 2 i 3. Wymóg tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego opiera się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom z profesjonalną znajomością prawa zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej determinują kierunek badawczej działalności NSA, jaki powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania stron oraz korygowania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może też z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że pełnomocnik skarżącego nie powołał w niej art. 174 ustawy P.p.s.a.. Nie stanowiło to jednak przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że złożony środek zaskarżenia oparł na obu podstawach wymienionych w powołanym przepisie. Zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego jest całkowicie chybiony. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być skierowane przeciwko decyzji organu administracji publicznej. Muszą natomiast odnosić się wyłącznie do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tym sądem. Od dnia 1 stycznia 2004 r. zasady postępowania przed wojewódzkim sądami administracyjnymi i Naczelnym Sądem Administracyjnym regulują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tego ostatniego aktu miały zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), na mocy jej art. 59. Obecnie sądy administracyjne jedynie oceniają działania i rozstrzygnięcia organów administracji pod kątem zgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ale same ich nie stosują. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stosując powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł zatem ich naruszyć. Uchybienia przez Sąd I instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w skardze kasacyjnej zaś nie zarzucono. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Stawiając taki zarzut, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu tym należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanego przepisu jest kuriozalna. Nie sprecyzował natomiast na czym miała polegać błędna interpretacja przez WSA w Warszawie art. 7 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 18 lutego 2000r, ani też jaka powinna być - jego zdaniem wykładnia tej normy. Wyklucza to możliwość uznania podniesionego w ten sposób zarzutu za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania za strony nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.