IV SA/Wa 2106/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratury Okręgowej w G. i P. w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania - skargę oddala - Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. (sygn. akt II SA 2021/00) uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydaną w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r., którą przekazano Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] (działka nr ew. [...]) położoną przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Minister wadliwie ocenił zasady liczenia terminu, w którym możliwe jest uchylenie ostatecznej decyzji w związku z wystąpieniem przesłanek wznowienia postępowania (terminy wskazane w art. 146 § 1 K.p.a.). W tej sytuacji, w kontekście możliwości uchylenia decyzji z 1994 r. pozostaje do rozważenia organowi wyłącznie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Następstwem tego wyroku było uchylenie przez Ministra decyzji organu I. instancji w przedmiocie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia, celem rozważania wystąpienia przesłanki wznowienia wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.. Następnie decyzją z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 1994 r. Odwołanie od tej decyzji złożył także prokurator zgłaszając swój udział w sprawie. W odwołaniu tym m.in. sformułowano pogląd, iż w sprawie nie można przyjąć aby decyzja z 1994 r. została wydana na podstawie fałszywych dowodów, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Prokurator wskazał, iż wobec upływu terminów wskazanych w art. 146 §. 1 K.p.a. organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia, czy wystąpiły przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5, na zasadzie art. 151 § 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję Wojewody [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. Utrzymaną w mocy decyzją Wojewoda odmówił, na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 1994 r. wskazując, iż brak jest przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 §. 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra wskazano, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie przekazania nieruchomości wchodzącej w skład Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz AWRSP, na zasadzie art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299), wystąpił P. wskazując, iż na części przekazanej nieruchomości znajdowały się ogrody działkowe prowadzone przez Związek. W ocenie Ministra, organ I. instancji trafnie ustalił, iż nie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. gdyż: • dokumenty stanowiące podstawę orzekania w 1994 r. nie były fałszywe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., • po wydaniu decyzji nie wyszły na jaw nowe okoliczności nie znane organowi orzekającemu – nowa okolicznością nie było znajdowanie się na terenie przekazywanej nieruchomości ogrodów działkowych, skoro były one odzwierciedlone na mapie ewidencyjnej stanowiącej dokumentację służącą do wydania decyzji, • P. nie był stroną pominiętą w postępowaniu, gdyż decyzja w przedmiocie przekazania gruntów w zarząd AWRSP nie miała wpływu na ewentualne uprawnienia Związku przysługujące do gruntu – ewentualny interes prawny nie może być wywodzony z przepisów dotyczących możliwości uwłaszczenia na gruncie pozostającym w zarządzie P., skoro regulacje te zostały wprowadzone już po wydaniu decyzji z 1994 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. i Prokurator. W skardze P. podniesiono naruszenie art. 145 §. 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż nie zachodziły wskazane w tym przepisie przesłanki wznowienia postępowania, naruszenie wymagań co do właściwego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) a także zasad ogólnych K.p.a. (art. 7, 10 i 12). Wskazano także na pominięcie treści normatywnej art. 1, 7 ust. 2 art. 8 ust. 2 art. 10 i 20-22 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12 poz. 58 ze zm.). Podniesiono, iż decyzją z 1994 r. dokonano przekazania na rzecz AWRSP terenu w znacznej części zagospodarowanego, znajdującego się w specyficznym rodzaju użytkowania określonego w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych. Dokonana czynność niweczy uprawnienia przysługujące P., reprezentującego swoich członków, m.in. w przypadku likwidacji działek. Interes prawny Związku, w postępowaniu w przedmiocie przekazania gruntów, wynika wprost z przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Wskazano, iż skutkiem wydania decyzji z 1994 r. było zniweczenie uprawnienia P. do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruntach zagospodarowanych jako ogrody działkowe. Podniesiono, iż skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, to uznano taki status P. Pozostaje to w sprzeczności z ustaleniem organu, jakoby nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 145 pkt 4 K.p.a. Podniesiono, iż dokumenty stanowiące podstawę orzekania w 1994 roku były sprzeczne ze stanem rzeczywistym, ponieważ nie uwzględniono w nich faktu znajdowania się na terenie nieruchomości ogrodów działkowych, co wyczerpuje znamiona art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Oczywistość sprzeczności jest tak ewidentna, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie wyjątek wskazany w art. 145 §. 2 K.p.a. Zdaniem Skarżącego, organ bezsprzecznie nie wiedział o zlokalizowaniu ogrodów działkowych, co potwierdza wystąpienie, po wydaniu prawomocnej decyzji z 1994 r., do AWRSP o zgodę na zmianę prawomocnej decyzji, ze wskazaniem braku uwzględnienia faktu lokalizacji na terenie przekazanej nieruchomości ogrodów działkowych (wyczerpanie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Nie brano także pod uwagę faktu pominięcia komunalizacji z mocy prawa gruntów pod ogrodami działkowymi. Dodatkowo wskazano, iż tezy zawarte w kwestionowanej decyzji są uzasadnione enigmatycznie miast dobitnie, co narusza wymóg właściwego uzasadnienia decyzji. Zarzucono także przewlekłe prowadzenie postępowania, w trakcie którego dokonywane są czynności faktyczne (podział gruntów, sprzedaż) na niekorzyść P. W skardze prokuratora wskazano, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., gdyż bezzasadnie nie uwzględniono wyczerpania przesłanek wskazanych w tych przepisach, co powinno znaleźć wyraz w wydaniu decyzji na zasadzie art. 151 § 2 K.p.a. nie zaś na podstawie art. 151 §. 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w świetle art. 5 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych Skarb Państwa nie mógł w ogóle powierzyć AWRSP gruntów zagospodarowanych jako ogródki działkowe. W kwestii tej powinno się dać możliwość wypowiedzenia P., jako zarządcy działek. Nieprawidłowość odnośnie przekazania gruntów potwierdza stan faktyczny sprawy tj. późniejsze rozporządzenie przez Agencję gruntami w ten sposób iż ogród, nie jest prowadzony przez Związek. Wskazano na brak rozeznania, iż teren jest we władaniu P. Nie trafnie wydając decyzję z 1994 roku oparto się na danych z ewidencji gruntów, która nie była zgodna ze stanem faktycznym, czym naruszono wymaganie art. 7 i 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Możliwość wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a), będącej jedną z fundamentalnych zasad państwa praworządnego. W tej sytuacji przesłanki wznowienia postępowania, wskazane w art. 145 §. 1 K.p.a., nie mogą być interpretowane rozszerzająco lecz zwięźle. Przy prowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia, poza oceną organów pozostaje kwestia zgodności z prawem wydanej decyzji lub faktycznych skutków, jakie nastąpiły w wyniku jej wydania. Celem postępowania w pierwszym jego etapie jest ustalenie, czy istotnie występują przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a., przy czym, o ile postępowanie toczy się na wniosek strony, ocena wystąpienia przesłanek dotyczy tych wskazanych we wniosku. Wskazane wyżej uwarunkowania przesądzają, iż zarzuty skarg nie mogą być uwzględnione. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane w toku postępowania w przedmiocie wznowienia, iż decyzja o przekazaniu gruntów na rzecz AWRSP została wydana na podstawie dokumentacji geodezyjnej, na którą składa się wypis z gruntów z datą [...] kwietnia 1994 r. wraz z mapą ewidencyjną. Z wypisu tego wynikało, iż działka nr [...] pozostaje we władaniu PFZ. Jednocześnie z załączonej mapy wynikało, iż na części działki zlokalizowane są ogrody działkowe. W tej sytuacji nie można uznać, iż fakt istnienia ogrodów działkowych na spornym terenie był okolicznością nieznaną organowi. Bez znaczenia w tym kontekście jest kwestia, iż organ nie podjął właściwych starań by wyjaśnić, czy dane zawarte w ewidencji, co do podmiotu władającego, są zgodne ze stanem rzeczywistym (zarzut skargi Prokuratora naruszenia art. 7 i 77 K.p.a.). Przesłanka ta nie może być podstawą wznowienia postępowania, a przesłanki te muszą być interpretowane ściśle. Nie może zmieniać tej oceny także fakt wystąpienia przez Wojewodę, po wydaniu prawomocnej decyzji z 1994 roku, do AWRSP o zgodę na zmianę ostatecznej decyzji (pismo z dnia [...] października 1997 r.), co podniesiono w skardze P. W świetle treści mapy, jaką dysponował organ okoliczność ta może jedynie potwierdzać, iż nie wystarczająco dokładanie wyjaśnił on okoliczności sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Jak wskazano, nie może to stanowić podstawy wznowienia postępowania. W ocenie Sądu okoliczności zawarte w zgromadzonych aktach nie mogą być traktowane jako nie znane organowi, niezależnie od tego, czy faktycznie podejmując decyzję zapoznano się z ich treścią. Sprzeczność zgromadzonego materiału dowodowego z rozstrzygnięciem może być jedynie, w pewnych przypadkach, przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co wykracza poza grancie przedmiotowej sprawy. Wobec powyższych uwarunkowań organ trafnie uznał, iż nie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania, wskazane w art. 145 §. 1 pkt 5 K.p.a. Trafnie również uznano brak przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Ewentualna sprzeczność dokumentów, stanowiących podstawę orzekania, ze stanem faktycznym (pominięcie w wypisie z ewidencji faktu władania częścią terenu przez P.), nie pozwala na przyjęcie, iż są one fałszywe w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 1 K.p.a. W polskim systemie prawnym pojęcie fałszerstwa wiąże się ze sporządzeniem lub przerobieniem dokumentu tak aby jego treść była niezgodna z prawdą. W trakcie postępowania nie stwierdzono ani skarżący P. nie wykazał, aby stanowiące podstawę orzekania dokumenty były fałszywe w tym znaczeniu, iż zawierają one treść niezgodna z treścią ówczesnej ewidencji gruntów. W tym kontekście zarzut nie uwzględnienia regulacji art. 145 §. 2 K.p.a. jest bezzasadny. Jedynie na marginesie trzeba wskazać, iż organ państwa, stojący na straży praworządności jakim jest prokurator, po przystąpieniu do postępowania, także nie podzielił poglądu, aby zachodziły w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 145 §. 1 pkt 1 K.p.a. W końcu bezzasadny jest zarzut naruszenia treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż P. był stroną postępowania pominięta w sprawie zakończoną wydaniem decyzji z 1994 r. Podnoszone okoliczności, takie jak cel i zasady funkcjonowania ogrodów działkowych, czy uprawnienia wynikające w związku z ich likwidacja, jako nie związane z mocy regulacji ustawowej z okolicznością, czy określone grunty pozostają bezpośrednio we władaniu Skarbu Państwa czy też wyodrębnionej jednostki organizacyjnej (AWRSP), nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż orzeczenie w przedmiocie przekazanie gruntów do zasobów Agencji ma wpływ na status prawny P. Wręcz przeciwne wnioski wynikają natomiast z treści samej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W świetle art. 17 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu na dzień wydawania decyzji z 1994 roku, o fakcie wydania decyzji należało zawiadomić niezwłocznie osoby i jednostki organizacyjne władające nieruchomością. Wynika stąd, iż w rozumieniu ustawy osoby te nie były traktowane jako strony postępowania, gdyż w takim przypadku, odnośnie obowiązku doręczania im decyzji, znalazłby zastosowanie art. 109 § 1 K.p.a. W świetle ustawy sam fakt przekazania nieruchomości nie miał wpływu na zakres uprawnień do gruntów dla podmiotów władających, zwłaszcza wynikających z ustawy (np. ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych czy przepisów w zakresie komunalizacji). Odrębną kwestią są zagadnienia skutków faktycznych, jakie wiązały się w konkretnej sprawie z przekazaniem gruntów do zasobów AWRSP (podnoszona w skardze utrata możliwości uzyskania użytkowania wieczystego, na zasadach wynikających z późniejszych regulacji normatywnych, czy faktyczna utrata władztwa P. nad terenem działek). Wskazane kwestie mogą przemawiać jedynie za przyjęciem, iż P. miał interes faktyczny w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 1994 roku., co nie jest tożsame z posiadaniem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie trafny jest wywód skargi P., jakoby organ przesądził o statusie strony dla Związku poprzez sam fakt wszczęcia na jego wniosek postępowania, w myśl art. 149 § 1 K.p.a. Bowiem wobec przywołania w treści wniosku P. podstaw wznowieniowych o których mowa w art. 145 §. 1 pkt 4 K.p.a., organ zobligowany był do wznowienia postępowania, w ramach którego rozpoznawane są co do meritum kwestie faktycznego istnienia przesłanek wznowienia, jak i ewentualnych następstw stwierdzenia tych przesłanek (art. 149 § 2 K.p.a.). Dopiero stwierdzenie istnienia podstaw wznowienia może stanowić podstawę uchylenia decyzji i ponownego orzeczenia w sprawie (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.), o ile nie zachodzą przeszkody do uchylenia decyzji dotkniętej wadliwością (art. 146 K.p.a.). Ustalenie braku przesłanek do wznowienia musiało prowadzić do odmowy uchylenia decyzji, na zasadzie art. 151 §. 1 pkt 1 K.p.a. Chybione są zarzuty skargi, jakoby zaskarżona decyzja była wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. co do wymagania należytego uzasadnienia. Wbrew twierdzeniom skargi, organ administracji w sposób jasny wskazał przesłanki, jakimi się kierował orzekając w sprawie, odnosząc się do normatywnej treści art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. W tym zakresie nie nastąpiło także naruszenie zasad ogólnych K.p.a. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania trzeba zauważyć, iż kwestie te mogłyby być oceniane przez Sąd w przypadku wykorzystania przez P., w okresie gdy w ocenie Związku organ przewlekle prowadził postępowanie, instytucji prawnej, jaką jest skarga na bezczynność. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.