II GSK 149/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Jan Kacprzak NSA Jan Grabowski Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 817/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 817/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 22 sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającą cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydanego dla I. M., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]." w B. przy ul. K. Burmistrz Miasta B. ustalił, że w powyższym sklepie dokonano sprzedaży napojów alkoholowych w postaci piwa marki "Żubr" osobie nieletniej i dlatego w następstwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zezwolenie nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa zostało cofnięte. Organ uznał, że nie naruszono jednak zasad sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu, a tym samym nie wystąpiły przesłanki określone w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz.1231 ze zm.). W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia Prokurator Rejonowy w B. wniósł o jego uchylenie oraz o wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi konsekwencje dotyczące naruszenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim dotyczą każdego napoju alkoholowego, bez względu na zawartość alkoholu jaką posiadał konkretny produkt. Wobec powyższego wydanie decyzji o ograniczonym zakresie było pozbawione podstawy prawnej, stanowiąc w istocie naruszenie jednoznacznie brzmiącego obowiązku nałożonego na organ zezwalający, tj. Burmistrza Miasta B. Decyzją z dnia 21 września 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymując argumentację organu I instancji organ odwoławczy wskazał, iż materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że w ww. sklepie naruszono jedynie zasady sprzedaży napojów zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa. Nie naruszono natomiast zasad sprzedaży napojów zawierających powyżej 18% alkoholu, a zatem twierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa jest niezasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Rejonowy w B. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niesłuszne niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pomimo zaistnienia jednoznacznych przesłanek uzasadniających obligatoryjne jego zastosowanie. Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał analizy art. 18 i art. 15 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd m.in. wskazał, że w myśl art.18 ust. 10 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. W przypadku wątpliwości co do pełnoletniości nabywcy sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez I. M. doszło do sprzedaży nieletniemu A. W. alkoholu w postaci 15 butelek piwa "Żubr". Powyższy fakt przesądza o spełnieniu przesłanek art.18 ust. 10 ustawy i obliguje organ do cofnięcia zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych w nich wymienionych. Nakaz ten wynika wprost z powołanego przepisu, który w ust. 10 odwołuje się do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 ustawy, a które wydaje się oddzielnie na poszczególne rodzaje napojów alkoholowych objętych ust. 3 omawianego przepisu. W konsekwencji Sąd uznał, iż sprzedaż alkoholu nieletniemu wbrew wyraźnemu zakazowi wynikającemu z omawianej ustawy skutkować musi cofnięciem zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w B. oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, polegającą na przyjęciu, że naruszenie postanowień zawartych w konkretnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przesłankę do cofnięcia wszystkich zezwoleń posiadanych przez danego przedsiębiorcę. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że ustawodawca w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi użył liczby pojedynczej "zezwolenie". W ocenie Kolegium jest to zabieg celowy, ponieważ w art. 18 przywołanej ustawy, w którym uregulowano zasady wydawania, cofania oraz wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, liczby mnogiej użyto tylko w ust. 3, przesądzającym, iż "zezwolenie" wydaje się odrębnie na każdy z trzech rodzajów napojów alkoholowych oraz w ust. 3a, zawierającym wymóg uzyskania pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych również odrębnie na każdy z trzech rodzajów napojów alkoholowych. Strona podniosła, że skoro każde zezwolenie jest decyzją administracyjną, kończącą postępowanie administracyjne prowadzone odrębnie dla każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych, należy przyjąć, że cofnięcie każdego zezwolenia wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym zostanie dokonana ocena wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 18 ustawy. Jeżeli postępowanie to nie zakończy się stwierdzeniem naruszenia zasad sprzedaży alkoholu objętego danym zezwoleniem, oznacza to, iż brak jest podstaw prawnych do cofnięcia zezwolenia. Przedstawiona przez Sąd wykładnia zmierza, zdaniem Kolegium, do bezzasadnego rozszerzenia tego wyjątku, bowiem gdyby ustawodawca miał taki zamiar, jaki przypisuje mu Sąd, to w art. 18 ust. 10 użyłby liczby mnogiej "zezwolenia". Skoro jednak tego nie uczynił, należy przyjąć, że jego intencją było, aby cofnięcie dotyczyło wyłącznie tego zezwolenia, którego warunki naruszono. W ocenie strony przemawia za tym wykładnia logiczno-językowa, która najwierniej oddaje intencje racjonalnego ustawodawcy. Kolegium zwróciło także uwagę na fakt, że w razie przyjęcia interpretacji dokonanej przez Sąd konieczne byłoby cofnięcie wszystkich zezwoleń wydanych danemu przedsiębiorcy, nawet tych które uzyskał w innych miejscowościach od innych organów zezwalających. Cofnięcie w takiej sytuacji musiałoby nastąpić nawet w przypadku, gdy ich warunki nigdy nie były naruszone. Zdaniem strony, postępowanie takie nie byłoby zgodne z wolą ustawodawcy wprowadzającego regulację art. 18 wskazanej wyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W skardze tej trafnie bowiem zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (jedn. tekst Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że naruszenie postanowień zawartych w konkretnym zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych stanowi przesłankę do cofnięcia wszystkich zezwoleń posiadanych przez danego przedsiębiorcę. Zgodnie z art. 18 ust. 1 omawianej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Z kolei według art. 18 ust. 3 tej ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa), 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Powyższe zezwolenia organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 18 ust. 3a ustawy), a to oznacza, iż każde zezwolenie wymienione w ust. 3 art. 18 ustawy wymaga oddzielnej opinii organu opiniującego. Z kolei według art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a omawianej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując wykładni tego ostatniego przepisu przyjął, że naruszenie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych obliguje organ do cofnięcia wszystkich zezwoleń na wszystkie rodzaje napojów alkoholowych, gdyż w ust. 10 art. 18 ustawodawca odwołał się do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 18 ustawy. Sąd pierwszej instancji nie uznał przy tym za celowe dokonanie wykładni ust. 1 art. 18 ustawy, a jest to nieodzowne dla prawidłowego rozumienia ust. 10 art. 18 ustawy. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji pominął, iż w ust. 1 art. 18 ustawy przesądzono jedynie o reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż sprzedaż taka może się odbywać wyłącznie na podstawie zezwolenia oraz wskazano organy kompetentne do wydawania zezwolenia. Jeżeli zaś chodzi o zasady udzielenia tego zezwolenia i jego rodzaje, to kwestie te zostały uregulowane m.in. w ust. 3 art. 18 ustawy, w którym stwierdzono, że zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na poszczególne rodzaje alkoholu, w tym przepisie wymienione. W konsekwencji zawartego w ust. 10 art. 18 ustawy odesłania do ust. 1 tego artykułu nie można interpretować w oderwaniu od treści ust. 3 art. 18 ustawy. Zezwoleniu, o jakim mowa w ust. 1 art. 18 nadano bowiem bliżej określoną treść dopiero w ust. 3 tegoż artykułu. Poza tym, gdyby intencją ustawodawcy było cofnięcie wszystkich zezwoleń uzyskanych przez przedsiębiorcę na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu naruszenia zasad sprzedaży alkoholu tylko w jednym zezwoleniu, to w ust. 10 art. 18 ustawy użyłby liczby mnogiej "zezwolenia", a nie liczby pojedynczej "zezwolenie". Oznacza to, że w przypadku naruszenia określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych organ zezwalający cofa to zezwolenie, którego dotyczy to naruszenie. Za prezentowaną wyżej wykładnią omawianych przepisów przemawia też zasada proporcjonalności władzy publicznej (zasada demokratycznego państwa prawa wynikająca z art. 2 Konstytucji RP), w której podnosi się potrzebę adekwatności pomiędzy dolegliwością pewnej interwencji podjętej w imię dobra publicznego, a celem jakiemu służy ta interwencja. Stąd też za adekwatne należy uznać tylko cofnięcie tego zezwolenia, które dotyczy tego rodzaju napoju alkoholowego, z którym związane jest naruszenie prawa, a nie wszystkich zezwoleń na wszystkie rodzaje alkoholów. W konsekwencji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że skoro każde zezwolenie jest decyzją administracyjną, kończącą postępowanie administracyjne prowadzone odrębnie dla każdego z trzech rodzajów napojów alkoholowych, to należy przyjąć, że cofnięcie każdego zezwolenia wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym zostaną zbadane przesłanki wymienione w art. 18 ustawy. Jeżeli postępowanie to nie zakończy się stwierdzeniem naruszenia zasad sprzedaży alkoholu objętego danym zezwoleniem, oznacza to, iż brak jest podstaw prawnych do cofnięcia zezwolenia. Nie można też odmówić słuszności argumentom o charakterze praktycznym, przedstawionym w skardze kasacyjnej, a mianowicie, że w razie przyjęcia interpretacji ust. 10 art. 18 ustawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, konieczne byłoby cofnięcie wszystkich zezwoleń wydanych danemu przedsiębiorcy, i to także tych, które uzyskał w innych miejscowościach i od innych organów zezwalających. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ostatniej ustawy, biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek określony w tym przepisie, gdyż skarżącym w rozumieniu art. 204 pkt 2 tej ustawy był Prokurator działający w interesie społecznym.