VI SA/Wa 1095/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], Minister Środowiska – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Gminy P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. – utrzymał w mocy w/w postanowienie z dnia [...] listopada 2005 r. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 29 listopada 2005 r. skarżąca Gmina P. zwróciła się do Ministra Środowiska z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Skarżąca gmina powołując się na występowanie zagadnienia wstępnego, podniosła w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona wskazała, iż rozstrzygnięcie w/w sprawy dotyczącej stwierdzenia na rzecz I. s.c. wspomnianej nadpłaty zależy od wyniku postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny w sprawie legalności decyzji administracyjnej wydanej przez Ministra Środowiska w dniu [...] lipca 2005 r. nr [...], na podstawie której organ ten umorzył postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji. Zdaniem Gminy P. uchylenie w/w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. będzie skutkowało tym, iż postępowanie w sprawie nadpłaty stanie się bezprzedmiotowe. Ponadto strona wskazała, iż w dniu [...] listopada 2005 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Według skarżącej rozpatrzenie powyższej kwestii również stanowi dodatkową przesłankę obligującą do zawieszenia postępowania, albowiem rozstrzygnięcie kwestii legalności w/w decyzji przez organ administracji publicznej także należy uznać za kwestię prejudycjalną, skutkującą zawieszeniem postępowania. Ustosunkowując się do wniosku Gminy P. o zawieszenie postępowania spółka I. s.c., reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła w skierowanym do Ministra Środowiska piśmie z dnia 24 stycznia 2006 r., iż przede wszystkim w sprawie zwrotu nienależnie uiszczonej przez tę spółkę kary pieniężnej brak jest podstaw prawnych do wydania przez Ministra Środowiska decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty i uzależnienia zwrotu tej spółce nienależnie uiszczonej kwoty od wydania takiej decyzji. Odnosząc się jednakże merytorycznie do wniosku spółka I. s.c. stwierdziła, iż w jej ocenie Gmina P. nie jest stroną postępowania toczącego się przed Ministrem Środowiska w sprawie stwierdzenia nadpłaty, co w konsekwencji powoduje, iż przedmiotowy wniosek tego podmiotu nie może być uwzględniony. Zdaniem pełnomocnika spółki I. s.c. argumenty skarżącej odwołujące się do toczącego się sporu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym są bezzasadne, albowiem wynik postępowania sądowoadministracyjnego, w świetle przepisów prawa regulujących stwierdzenie nadpłaty, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz co najwyżej może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.). W wyniku rozpatrzenia wniosku Gminy P. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] – działając na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – odmówił zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu postanowienia Minister stwierdził, iż Gmina P. występowała już o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie nadpłaty, tyle że z odmiennych przyczyn. Organ wskazał, iż odmowna decyzja Ministra wydana w tej sprawie jest przedmiotem odrębnego sporu sądowoadministracyjnego prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie sygn. akt III SA/Wa 3102/05. Odnosząc się merytorycznie do wniosku skarżącej gminy organ stwierdził, iż powołana przez stronę decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] jest ostateczna. Zdaniem Ministra oceny tej nie podważa zaskarżenie tej decyzji przez Gminę P. do sądu administracyjnego, ani też wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Okoliczności te – zdaniem organu – nie stanowią kwestii wstępnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według Ministra Środowiska kwestią wstępną w tym znaczeniu może być tylko taka okoliczność, która uniemożliwia podjęcie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie – zdaniem organu - jest poza sporem, że podjęcie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wspomnianej nadpłaty nie zależy od sposobu rozstrzygnięcia wspomnianej skargi sądowoadministracyjnej, czy też wniosku o stwierdzenie nieważności. Co prawda – jak wskazał Minister – rozstrzygnięcia w sprawie skargi czy też wniosku o stwierdzenie nieważności mogą rzutować na postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty, tyle że rozstrzygnięcia te nie stanowią niezbędnych przesłanek podjęcia decyzji nadpłatowej, gdyż nie są one zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. skarżąca Gmina P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż przesłane do Gminy P. postanowienie nie zawiera wymaganych przepisem art. 124 k.p.a. elementów, albowiem brakuje podpisu pod postanowieniem. Zdaniem strony skarżącej do Urzędu Miejskiego wpłynęła bowiem kopia postanowienia, a nie oryginał dokumentu, a kopia ta nie została opatrzona oryginalnym podpisem osoby występującej w imieniu organu. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], Minister Środowiska – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po dokonaniu ponownej analizy dotyczącej całokształtu sprawy, nie dopatrzył się okoliczności, które mogłyby uzasadniać potrzebę uchylenia bądź zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, iż jest poza sporem, że przedmiotowe postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. zostało doręczone Gminie P.. Pismem z dnia 2 maja 2006 r. Gmina P., działając za pośrednictwem organu – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. Zaskarżonemu postanowieniu Ministra Środowiska Gmina P. zarzuciła naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – w szczególności poprzez błędne uznanie, iż wynik sporu sądowoadministracyjnego w sprawie legalności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu w/w normy k.p.a. Wnosząc o stwierdzenie nieważności bądź o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska w uzasadnieniu Gmina P. stwierdziła, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty jest w zupełności uzależnione od rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia kary za naruszenie warunków koncesji, a co za tym idzie również uzależnione jest od rozpatrzenia przez sąd administracyjny sprawy legalności w/w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji, na podstawie której powstała nadpłata. W ocenie strony skarżącej stwierdzenie nadpłaty jest bowiem konsekwencją wynikającą z wydania w/w decyzji Ministra Środowiska. W tej sytuacji postępowanie w sprawie legalności tej decyzji stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska – podtrzymując swoje stanowisko - wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/05, oddalił skargę Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji. Odnosząc się z kolei do argumentacji Gminy P. związanej ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005r. organ wyjaśnił, iż postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., ze względu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne. Organ stwierdził w konsekwencji, iż również i ta okoliczność nie może jednak stanowić kwestii wstępnej w rozumieniu wymagań k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Gminy P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska – nie narusza prawa. Na wstępie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest uprawniony w niniejszej sprawie do badania prawidłowości wszczęcia postępowania w przedmiocie nadpłaty. Granice postępowania sądowego zakreśla w/w przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który nakazuje rozstrzygać w granicach sprawy. Oznacza to, że nie wolno Sądowi wkraczać w materię, która była albo będzie przedmiotem odrębnego postępowania przed organami administracji. Przy czym pojęcie "materia" rozumieć należy jako prawo materialne. W tym wypadku treść zaskarżonego rozstrzygnięcia zawierająca się w orzeczeniu o odmowie zawieszenia postępowania determinuje granice postępowania sądowego. Wprawdzie orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania zapada w toku postępowania w przedmiocie nadpłaty, to jednak "materia" zawieszenia postępowania ma odrębny, incydentalny charakter. Jeśli chodzi o kwestię interesu prawnego skarżącej gminy należy przyjąć, iż Gmina P., jako podmiot wnioskujący o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia na rzecz I. s.c. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji, ma legitymację czynną do wniesienia skargi na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia w/w postępowania. Choć budzić to może pewne uzasadnione - w świetle art. 28 k.p.a. oraz dotychczasowego orzecznictwa WSA w Warszawie - wątpliwości, to jednak - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - interesu prawnego Gminy P. w tym postępowaniu należy dopatrywać się w fakcie, iż gmina ta, w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia organu, zobowiązana będzie do zwrotu spornej nadpłaty (podobnie: WSA w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 609/06). Nie zmienia to jednakże - zdaniem Sądu – dotychczas prezentowanego przez WSA w Warszawie stanowiska, według którego w świetle przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, skarżąca gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zarówno ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, jak i ukarania administracyjną karą pieniężnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, lub z naruszeniem jej warunków (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1757/05). Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów zawartych w skardze należy podnieść, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi to zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt V SA 2353/01, zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Natomiast w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3318/02, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przyjąć, iż samo wszczęcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (i ewentualne dalsze prowadzenie go przed Naczelnym Sądem Administracyjnym), którego przedmiotem jest ocena legalności decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (podobnie /w:/ wyroku NSA z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 1559/01, czy też wyroku z dnia 13 października 2000 r., sygn. akt IV SA 1670/98, ONSA 2001/4/189). W tej sytuacji przyjąć więc należy, że samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 k.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wznowienia postępowania, gdyby się okazało, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie innej decyzji lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). W związku z tym w przypadku, gdyby zaszła sytuacja, w której sąd administracyjny ewentualnie wyeliminuje z obrotu prawnego decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], skarżąca gmina będzie mogła podjąć stosowne środki prawne celem wzruszenia niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć Ministra Środowiska. Nie sposób również zgodzić się z zarzutem skarżącej Gminy P., iż podstawą prawną zawieszenia przez Ministra Środowiska przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty winien być fakt zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Należy zauważyć, iż ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (tak również: NSA /w:/ wyroku z dnia 20 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 36/99). W tej sytuacji nie można przyjąć, że zwrócenie się przez stronę z wnioskiem o unieważnienie decyzji Ministra może być podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie nadpłaty. Mając powyższe na uwadze należy - zdaniem Sądu - w pełni podzielić pogląd organu i uznać, iż w świetle obowiązującego stanu faktycznego i prawnego sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodziły jakiekolwiek obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji oznacza to, iż skarga Gminy P. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcia Ministra Środowiska nie naruszają zarówno norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w tym m.in. przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 124 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.