I OSK 1206/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gd 437/04 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od skarżącego W. M. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 437/04 uchylający decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania W. M. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania W. M., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] odmawiającą W. M. przyznania prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, podnosząc w uzasadnieniu, iż wnioskodawca był uprawniony do otrzymania przedmiotowej pomocy, na podstawie przepisu art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm. - powoływana dalej jako "ustawa z 1994 r.") Ustalając prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej, należy jego sytuację mieszkaniową oceniać w kontekście przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm. - powoływana dalej jako "ustawa o SW"), w szczególności zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 tej ustawy funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Decyzją Naczelnika Aresztu Śledczego w [...] z dnia 28 listopada 1995 r. nr 1/95 W. M. uzyskał prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 49,72 m2 co zgodne było z regulacją zawartą w art. 85 ust. 2 ustawy o SW. Zatem, skoro W. M. uzyskał prawo do lokalu mieszkalnego, to zostało wobec niego spełnione prawo, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o SW i nie może on ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie kolejnego lokalu. Uwzględniając skargę na powyższą decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...], wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ani z przepisu art. 90, ani z żadnego innego przepisu rozdziału 6 ustawy o SW nie wynika, żeby sam fakt przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 85 ust. 1 cyt. ustawy, wykluczał prawo funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Zatem błędnym było stanowisko organów, które uznały, że przyznanie skarżącemu lokalu mieszkalnego, wykluczało możliwość uzyskania przez niego pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o SW, bowiem prawo określone w tym przepisie jest odrębną instytucją od prawa do lokalu mieszkalnego wynikającego z art. 85 ust. 1 omawianej ustawy. Prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje, jeżeli osoba ubiegająca się o pomoc, udokumentuje stan faktyczny, wskazany w § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. MS z 1997 r. Nr 4, poz. 50, powoływane dalej jako "zarządzenie z 1997r.") oraz gdy nie zachodzi przesłanka wykluczająca przyznanie takiej pomocy, określona w § 3 tego zarządzenia. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2005 r. wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 90 ust. 1 ustawy o SW poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu § 3 zarządzenia z 1997 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnym jest twierdzenie sądu, iż przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od okoliczności przyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, w trybie art. 85 ust. 1 ustawy o SW. Uprawnieniem podstawowym każdego funkcjonariusza Służby Więziennej, spełniającego określone warunki, w tym również emeryta i rencisty, jest prawo do lokalu mieszkalnego, wynikające z przepisu art. 85 ust. 1 cyt. ustawy, które może być zrealizowane wprost, poprzez przydzielenie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku braku możliwości zaspokojenia powyższego uprawnienia, osobie uprawnionej przysługuje odpowiednie prawo o charakterze kompensacyjnym, tj. prawo do przyznania pomocy finansowej, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o SW. Zatem niemożliwym było przyznanie uprawnionemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, skoro został mu przydzielony uprzednio lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - powoływaną dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, a przedstawione w jej treści zarzuty zasługują na uwzględnienie. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale VI ustawy o SW jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o SW nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów rozdziału VI ustawy o SW "Mieszkania funkcjonariuszy". Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy w celu realizacji potrzeb mieszkaniowych uprawnionych osób: 1. przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 87 ust. 1), 2. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1), 3. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1), 4. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1). Jednocześnie w art. 91 ust. 1 ustawy o SW wyliczono przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym w punkcie 1 jako przesłankę negatywną przydziału powołano zajmowanie w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu – odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, bądź zajmowanie domu. Uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem podstawowym, dopiero wtedy, gdy nie można zapewnić przydziału tego lokalu, może wchodzić w grę przyznanie innej formy pomocy, w szczególności przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zatem skoro funkcjonariusz zajmuje lokal wymieniony w przepisie art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o SW, który odpowiada swoją powierzchnią przysługującym mu normom powierzchni mieszkalnej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to takiemu funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa, o której mowa w przepisie. art. 90 ust. 1 ustawy o SW. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego musiałoby prowadzić do wniosku, iż każdemu funkcjonariuszowi, niezależnie od tego, jakie posiada warunki mieszkaniowe, pomoc taka przysługuje i to w każdym czasie. Taka zaś interpretacja przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o SW nie wydaje się być zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Wydaje się być rzeczą nieracjonalną, aby ustawodawca bez uzasadnionego powodu, wyrażonego w sposób wyraźny w ustawie o SW, przyznawał funkcjonariuszom uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, nie uzależniając jej od spełnienia żadnych kryteriów, w szczególności podstawowego – spełnienia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego, podczas gdy funkcjonariusze innych "służb mundurowych" muszą to kryterium spełniać. Skoro więc zaistniały wątpliwości dotyczące interpretacji przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o SW, to należało przyjąć takie znaczenie tego przepisu, które nie powodowałoby sprzeczności pomiędzy jego rozumieniem na gruncie omawianej ustawy, a konstrukcją równoważnych instytucji w innych ustawach dotyczących "służb mundurowych" – np. przepis art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Mając powyższe na uwadze zasadnym wydaje się pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż uprawnieniem zasadniczym każdego funkcjonariusza Służby Więziennej, spełniającego określone warunki, w tym również emeryta i rencisty, jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego – art. 85 ust. 1 ustawy o SW, które może być zrealizowane przez przydzielenie uprawnionemu lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji braku możliwości zaspokojenia powyższego uprawnienia, osobie uprawnionej przysługuje prawo do przyznania pomocy finansowej, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o SW. A więc – wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – przyznanie W. M. lokalu mieszkalnego, wykluczało możliwość uzyskania przez niego pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, na podstawie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o SW. W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię jest zasadny i nie ma naruszeń postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.