I OSK 73/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Witold Falczyński Marek Stojanowski (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1252/06 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1252/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Świadczeń i Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na stan sprawy: decyzją z dnia [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. dokonał zmiany własnej decyzji z dnia [...] o przyznaniu J. C. na rzecz córki I. (uczennicy liceum) zaliczki alimentacyjnej w kwocie 300 złotych na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. w ten sposób, że przyznał zaliczkę w kwocie 300 złotych na okres od 1 września 2005r. do 28 lutego 2006r., a w kwocie 170 złotych na okres od 1 marca 2006r. do 31 sierpnia 2006r., motywując powyższe stanowisko tym, że w związku z uzyskaniem przez J. C. wyższego dochodu począwszy od lutego 2006r., odpadła przesłanka uprawniająca stronę do otrzymywania zaliczki w kwocie 300 złotych - zgodnie z art. 8 ust 2 pkt. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że J. C. od dnia [...] lutego 2006r. podjęła pracę w [...] Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo Usługowe Spółka z o.o. w R. i z tytułu tego zatrudnienia osiąga wynagrodzenie miesięczne [...] zł (brutto) tj. [...] zł. (netto). Rodzina J. C. składa się z 3 osób (wnioskodawczyni, córki I. urodzonej [...] i syna D. urodzonego [...]). Ponadto ustalono, że wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt [...] zasądzone zostały alimenty na rzecz I. i D. C. od ich ojca J. C. w kwocie po 300,00 zł na każde dziecko. Ponadto w ocenie Kolegium zwiększenie wysokości zaliczki do kwot 300 złotych i 380 złotych dla osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności (I. C. legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności w umiarkowanym stopniu), wynikające z art. 8 ust 2 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy ma miejsce wtedy, gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust 2 ustawy. Kwota ta wynosi zaś 291,50 zł i traktowana być winna jako dochód całej rodziny, a nie w przeliczeniu na jedną osobę. Jak ustaliło Kolegium, dochód rodziny J. C. od lutego 2006 r. wynosił [...] zł miesięcznie, a tym samym przekroczył kwotę 291,50 zł uprawniającą do zaliczki w większej wysokości i z tego powodu uznano, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe. Wskazano także, że orzeczenie o niepełnosprawności wydawane jest osobom do 16 roku życia, podczas, gdy I. C. miała już ukończone [...] lat. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. J. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca zakwestionowała pogląd wyrażony przez organy obu instancji, że pojęcie: "dochód rodziny", zawarty w przepisie art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dotyczy dochodu całej rodziny. Jej zdaniem pojęcie to winno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Wyrokiem z dnia 4 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1252/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Świadczeń i Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, przy czym jednym z warunków przyznania wspomnianego świadczenia jest konieczność, by dochód rodziny uprawnionego w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 583 zł miesięcznie. Przypadki szczególne zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane w przepisach art. 8 ust. 1,2 i 3 wskazanej ustawy, przy czym o kryterium dochodowym mowa jest tylko w art. 8 ust. 2. Sąd wskazał, że powołany przepis art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej a związany jest z treścią przepisu art. 7, który zawiera generalne przesłanki warunkujące przyznanie zaliczki alimentacyjnej. W związku z tym przyjęte w art. 8 ust. 2 wskazanej ustawy rozwiązanie jako ściśle powiązane z regulacją ogólną zawartą w art. 7 ust. 2, który posługuje się terminem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", nie powinno być inaczej rozumiane niż wskazuje na to regulacja podstawowa. Sąd wskazał także, że pojęcie "dochód rodziny" występuje także w przepisie art. 8 ust. 4 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, który stanowi, że przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej do dochodu rodziny nie wlicza się otrzymywanej zaliczki. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjmując interpretację przepisu art. 8 ust. 2 wskazanej ustawy, jaką przyjęły organy w niniejszej sprawie, pomija się całkowicie kwestię zróżnicowania sytuacji materialnej poszczególnych, konkretnych osób, bowiem kryterium jakim jest dochód całej rodziny nie pozwala na ocenę rzeczywistego poziomu życia jej poszczególnych członków, natomiast interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy i systemu prawa, gdyż oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi uwzględniać także społeczny sens jego wydania. W związku z tym, zdaniem Sądu, nie można zaakceptować takiej interpretacji regulacji prawnych, która skutkowałyby akceptacją naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa gwarantowanej przez art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także przez art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, iż Państwo w swej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (...), mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem pomocowym, zbliżonym do świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej, której celem jest zapewnienie uprawnionym niezbędnych środków do życia w sytuacji, gdy nie mogą ich uzyskać od osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały oparte na nieprawidłowej interpretacji art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Pojęcie "dochód rodziny" jest w ocenie Sądu skrótem legislacyjnym ustawodawcy i powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, czyli tak, jak zostało to określone w przepisie art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy, który zawiera w tej materii regulację podstawową. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2006r., skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego R. kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w art. 8 ust. 2 ustawy słowo "dochód rodziny" stanowi pewien skrót legislacyjny ustawodawcy i powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, czyli tak jak zostało to określone w przepisie art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie zinterpretował wykładnię art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, bowiem przepis ten posługuje się pojęciem "dochód rodziny" i różni się od przepisu art. 7 ust. 2 tej ustawy, jak również dotyczy innych kwot. W ocenie Kolegium, z przepisu art. 8 ust. 2 wskazanej ustawy wynika jednoznacznie, że dotyczy on dochodu rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis, przy czym obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w celu prawidłowej wykładni zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej oraz ustalania jej wysokości, konieczne jest zauważenie dwóch różnych pojęć użytych w ustawie: "dochód rodziny" – art. 8 ust. 2 ustawy oraz "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" – art. 7 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Natomiast w myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy, w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki alimentacyjnej, zwiększa się do: 1. w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 300,00 zł dla osoby uprawnionej, albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2. w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że art. 7 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej zawiera regulację co do zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej, jednak regulacja ta zawiera lukę, którą jest zapis mówiący o dochodzie rodziny, w związku z czym w tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ta ustawa z kolei zawiera zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Jednak podkreślić należy, że ma ono zastosowanie tylko w ramach zasad dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych, zatem jego przepisy nie mają zastosowania do ustalania dochodu na użytek zaliczek alimentacyjnych, bowiem do ustalenia dochodu, od którego zależy ich wysokość mają zastosowanie tylko przepisy art. 3, w tym pkt 2 i 10, ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera wyjaśnienie użytych wyrażeń ustawowych, nie dając upoważnienia do jakiegokolwiek ich uzupełnienia w przepisach wykonawczych. Podkreślić w tym miejscu należy, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem, której celem jest zapewnienie uprawnionym do jej otrzymania osobom niezbędnych środków do życia w sytuacji, gdy nie mogą uzyskać tych środków od osób zobowiązanych do ich dostarczenia. W związku z tym uznać należy, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem rodzajowo zbliżonym do świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest właśnie kwestia ustalenia dochodu rodziny, który ma znaczenie dla ustalenia wysokości zaliczki, gdyż kwestia istnienia uprawnienia do przyznania zaliczki alimentacyjnej jest bezsporna. J. C. przyznano bowiem na rzecz córki I. zaliczkę, wskazując jednak, że w związku z uzyskaniem od lutego 2006r. przez J. C. wyższego dochodu, odpadła przesłanka uprawniająca stronę do otrzymywania zaliczki na zasadzie art. 8 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. Taki sposób interpretacji powołanego przepisu J. C. zakwestionowała, stwierdzając, że pojęcie "dochód rodziny" z art. 8 ust. 2 wskazanej ustawy, powinno być rozumiane jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę". Z powyższego wynika, że interpretacja art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej jest niejednorodna, bowiem z jednej strony w art. 7 ust. 2 ustawa mówi o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", z drugiej zaś strony w art. 8 ust. 2 ustawa wskazuje tylko "dochód rodziny". Ta niejednolitość powoduje, że w odniesieniu do uprawnionych do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, których sytuacja faktyczna i prawna jest identyczna, mogą być wydawane odmienne decyzje administracyjne, różnicujące wysokość zaliczek alimentacyjnych przyznawanych uprawnionym. W związku tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, może prowadzić do daleko idących niedokładności i nieprecyzyjności, w związku z czym zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. Zatem, biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz uwzględniając nie tylko wykładnię gramatyczną lecz także funkcjonalną i celowościową powołanego przepisu, zasadnym jest przyjęcie, że pojęcie "dochód rodziny" należy rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych powyżej wywodów oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza obowiązującego prawa, w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej nie jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.