II SA/Wr 43/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. L., H. i Z. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na lokal mieszkalny [...] w budynku nr [...] w miejscowości O. oddala skargę Pismem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek H. K. postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w O. nr [...]. W toku postępowania organ przeprowadził dowody z dokumentów, w postaci dokumentacji przetargowej i aktów notarialnych sprzedaży lokali mieszkalnych w tym budynku, a to lokalu nr [...] na parterze na rzecz Z. L., lokalu nr [...] na parterze na rzecz H. i Z. K. oraz lokalu nr [...] położonego na I piętrze na rzecz G. B. Według treści umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i sprzedaży, w wielorodzinnym domu mieszkalnym w O. nr [...] znajduje się lokal mieszkalny nr [...] położony na I piętrze, składający się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i korytarza, o łącznej powierzchni użytkowej 46,80 m2, którego najemcą jest G. B. Przy umowie powołano się na zaświadczenie Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] nr [...] stwierdzające, że lokal mieszkalny nr [...] w O. nr [...] stanowi samodzielny lokal mieszkalny w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Umowę zawarto w trybie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 r. w sprawie trybu sprzedaży domów, lokali mieszkalnych, budynków gospodarczych, ogródków przydomowych i garaży wraz z niezbędnymi gruntami, wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 45, poz. 181 ze zm.). Dokumentacja zawiera kartę wyceny tego lokalu mieszkalnego przez rzeczoznawcę majątkowego i zawiadomienie o wpisie prawa własności tego lokalu mieszkalnego do księgi wieczystej na rzecz G. B. Dokumentację powyższą przekazał zarządca budynku wraz z pismem wyjaśniającym, że budynek był od samego początku wyposażony w mieszkanie położone na strychu, o czym świadczy konstrukcja i zamontowane okna, uprzednio w latach 1966 -1986 mieszkanie to zajmowali lokatorzy K. Po pouczeniu stron zgodnie z art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a., organ dołączył ponadto do akt sprawy odpis umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego 4a na rzecz A. Sz., zawartej w dniu [...], złożony przez A. Sz. W dniu [...] organ wydał H. K. kserokopie dotychczas zgromadzonych dokumentów. Decyzją z dnia [...] organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na lokal mieszkalny nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z dołączoną dokumentacją lokal ten był i jest lokalem mieszkalnym. Ewentualne nieprawidłowości powinny być rozpatrzone przez sąd powszechny. W odwołaniu od tej decyzji H. K. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie, czy oprócz aktów notarialnych wydawane były decyzje na przebudowę strychu i instalacji elektrycznej, wodnej i kanalizacyjnej oraz czy poprzedni właściciele budynku i użytkownicy mieli stosowne zezwolenia na przeróbki i zezwolenia służb kominiarskich oraz zgodę współwłaścicieli lokali mieszkalnych. Skarżąca zarzuciła, że organ nie zbadał stanu budynku sprzed zawarcia umów notarialnych i czy strony tych umów nie dopuściły się samowoli budowlanej. Obecni właściciele lokalu dewastują budynek, zalewają inne mieszkania, dokonują niedozwolonych przeróbek. Po przesłaniu akt z odwołaniem wszyscy skarżący w piśmie z dnia 3.10.2005 r. powtórzyli zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż budynek nie był piętrowy, lecz była to obora adaptowana na mieszkania tylko na parterze, ze strychem – suszarnią. Nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania tego strychu na mieszkanie, przez osoby obecnie go zajmujące. W aktach sprawy nie ma dokumentów dot. adaptowania obory na budynek mieszkalny I-piętrowy. Aktualny stan budynku wynika z samowolnej przebudowy – zabudowy strychu, której skutkiem jest niszczenie budynku. Skarżący od 2002 r. domagali się wyjaśnienia tej sprawy i doręczenia im odpisu zaświadczenia, że części wspólne jak strych i suszarnia mogą stanowić samodzielny lokal mieszkalny nr 4a. Okazało się, że organ nie ma takiego zaświadczenia. Nie było prawdą, że dano skarżącym możność złożenia wyjaśnień, skoro w dniu zgłoszenia się skarżącej do organu, decyzja była już wydana. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwestie stanu technicznego budynku oraz legalność robót przy podłączeniu bądź przeróbkach instalacji, nie mogły być badane i rozstrzygane w sprawie stosowania art. 50-51 w związku z art. 71 Prawa budowlanego, natomiast powinny zostać wyjaśnione w odrębnym postępowaniu. Natomiast zostało jednoznacznie wyjaśnione, że nie nastąpiła samowolna zmiana przeznaczenia strychu na lokal mieszkalny nr 4a. Wynika to z treści aktu notarialnego z dnia 1 marca 1999 r. o ustanowieniu odrębnej własności tego lokalu i jego sprzedaży, odnośnie opisu tego lokalu i treści zaświadczenia Urzędu Rejonowego, a następnie wpisu tego lokalu do księgi wieczystej. Dokumenty te zostały uznane przez organ za urzędowe, o zwiększonej mocy dowodowej zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. Także przepisy art. 3, art. 5 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) ustanawiają domniemania na korzyść prawdziwości wpisów w księdze wieczystej. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów urzędowych sporządzonych w przepisanej formie (aktu notarialnego) i w braku przeciwdowodu nie mogły podważać ich mocy dowodowej. W skardze do sądu administracyjnego skarżący ponownie zarzucili rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i niewyjaśnienie stanu poprzedniego sprzed zawarcia umów notarialnych, kiedy nie istniał lokal mieszkalny nr [...], lecz strych w budynku b. obory, nie nadający się do zamieszkania i zagrażający z uwagi na stan techniczny zdrowiu i życiu mieszkańców całego budynku. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ powinien poszukiwać dokumenty dla wyjaśnienia, czy strych posiadał w ogóle jakiś lokal mieszkalny i czy jego sprzedaż była zgodna z prawem i interesem Skarbu Państwa oraz zbadać stan techniczny budynku, czy strych nadawał się i nadaje do zamieszkiwania. Nie istniał nigdy budynek piętrowy, lecz obora ze strychem. Nie ma dokumentu, że było inaczej. Organy nie wyjaśniły, że nastąpiła samowolna przebudowa strychu. Stan opisany w aktach notarialnych nie był zgodny z prawem budowlanym, gdyż zagrażał życiu i zdrowiu mieszkańców obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową dokumentację. Organ podkreślił, że w tej sprawie nie mógł badać stanu technicznego strychu i kwestionować istnienia lokalu mieszkalnego oraz legalności aktów notarialnych jego sprzedaży. Skarżący w piśmie procesowym zarzucili tej odpowiedzi i zaskarżonym decyzjom naruszenie ponadto art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz wnieśli o nakazanie organowi wydania decyzji przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Nie można było w oparciu o zaświadczenie powołane w akcie notarialnym ustalić istnienia lokalu mieszkalnego na strychu. Lokal ten powstał samowolnie. Nie zostało udokumentowane, kiedy powstał ten lokal i czy legalnie. W kolejnym piśmie procesowym skarżący zwrócili uwagę, że akta administracyjne dołączone przez organ są niepełne i dołączyli szereg dokumentów uzupełniających te akta. Twierdzili, że samowolna adaptacja strychu wywołała brak dostępu do instalacji kominowej, drogi ewakuacyjnej i przeciwpożarowej. Obecny właściciel lokalu wykonał samowolnie przyłącza. Lokal pozbawiony był wody, kanalizacji, elektryczności, stanowił graciarnię, wskutek zatkania kominów skarżąca Z.L. uległa zaczadzeniu. Wyznaczony dla skarżących adwokat (k. 109) wniósł na rozprawie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia procesu cywilnego o unieważnienie aktów notarialnych sprzedaży lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Trafna była uwaga skarżących, że dołączone akta administracyjne nie tłumaczyły dokładnie etapu zainteresowania się organu nadzoru budowlanego sprawą zmiany sposobu użytkowania strychu. Akta zawierały na wstępie dwa dokumenty z okresu poprzedzającego wszczęcie postępowania, z których wynikała informacja o prowadzeniu przez organ nadzoru innego postępowania lub postępowań dotyczących budynku skarżących w bliżej nieznanych sprawach. Dopiero w toku trwania postępowania, a także po uzupełnieniu dokumentacji sprawy przez skarżących okazało się, że te inne postępowania (o czym pisał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), dotyczyć mogły m.in. kwestii stanu technicznego budynku lub legalności budowy przyłączy do lokalu nr 4a, albo jeszcze innych kwestii. Same skarżące przyznały jednocześnie, że ten pominięty materiał nie dotyczył sprawy zmiany sposobu użytkowania, a przede wszystkim nie wyjaśniał daty i sposobu powstania lokalu mieszkalnego na strychu. W tym znaczeniu był to materiał obojętny dla rozstrzygnięcia tej sprawy i jego niedołączenie nie wymagało zarządzenia nakazującego uzupełnienie akt i nie uzasadniało zarzutu niewyjaśnienia sprawy z tego jedynie powodu. W każdym razie w treści pisma skarżącej poprzedzającego wszczęcie postępowania sygnalizowano problem samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu, więc dołączenie tego pisma było celowe, podobnie jak protokołu wstępnego przesłuchania A. Sz., w którym zaprzeczył on tym twierdzeniom. Z treści pism skarżących nie wynikało wyraźnie, czy ich zdaniem lokal na strychu nigdy nie miał charakteru mieszkalnego, czy też powstał w wyniku samowolnej przebudowy po sporządzeniu umowy jego sprzedaży czy to pierwszej, czy drugiej kiedy nie miał jeszcze charakteru mieszkalnego. Należało przyjąć, że według skarżących pomieszczenia na strychu miały charakter niemieszkalny i ich przeznaczenie uległo zmianie, przy czym zmiana ta nastąpiła po zawarciu umów notarialnych, skoro kwestionują ich prawdziwość. Gdyby bowiem zmiany nie było, postępowanie byłoby w sposób oczywisty bezprzedmiotowe, gdyby zaś zmiana miała nastąpić wcześniej, to niewątpliwie skarżący przedstawiliby na ten temat jakieś twierdzenia, zamiast zgłaszania zarzutów wyłącznie z uwagi na treść umów i zachowanie się nabywców lokalu. Należało ponadto uznać za trafną ocenę organu, że w ramach sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku nie można było rozstrzygać w kwestiach opisanych w art. 66 prawa budowlanego (nieodpowiedni stan techniczny budynku lub jego użytkowanie w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia) albo art. 48, art., 49b lub art. 50-51 prawa budowlanego (w zależności od kwalifikacji prawnej robót budowlanych prowadzonych ewentualnie przez A. Sz., por. art. 29 ust. 1 pkt 20 lub ust. 2 pkt 1 i 3, art. 28 ust. 1 w nawiązaniu do art. 3 pkt 3, 6, 8, 9 prawa budowlanego). Wyjaśnienie okoliczności istotnych dla stosowania art. 71 prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wymagało najpierw ustalenia brzmienia tego przepisu, obowiązującego w zależności od daty wszczęcia postępowania i treści przepisów przechodnich kolejnych ustaw nowelizujących prawo budowlane. Brzmienie to dla potrzeb m. in. sprawy ustaliła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888)), która jednocześnie wyłączyła stosowanie tutaj nowej procedury legalizacyjnej zgodnej z art. 71a ustawy, o czym stanowi art. 2 ust. 3 i art. 4 ustawy nowelizującej oraz art. 7 ustawy nowelizującej prawo budowlane z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), co wymagałoby sięgnięcia tutaj do art. 71 ust. 3 w brzmieniu tekstu jednolitego (w kształcie nadanym ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r. Dz. U. Nr 80, poz. 718) zawierającego odesłanie do procedur z art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, czyli w nin. sprawie zasadniczo art. 51, przypuszczalnie również w brzmieniu dotychczasowym, chociaż art. 2 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. nie jest tutaj chyba jednoznaczny. Jak stanowił wówczas art. 71, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności 1. przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi... 2. podjęcie ... działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego... zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wobec braku twierdzeń i ustaleń wskazujących na podjęcie przez właściciela lokalu nr 4a jakiejkolwiek działalności, istotne w nin. sprawie byłoby ustalenie, czy strych został przez niego przeznaczony na mieszkanie lub podlegał przeróbce zgodnej z § 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis art. 61 ustawy zawiera nakaz użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, w należytym stanie technicznym i estetycznym. W nin. sprawie organ nie dopatrzył się dokonania zmiany przeznaczenia pomieszczeń znajdujących się obecnie w lokalu mieszkalnym nr 4a, gdyby miała ona polegać na tym, że uprzednio były to niemieszkalne pomieszczenia strychowe, gdyż przeznaczenie tych pomieszczeń na cele mieszkalne wynikało z udokumentowanych czynności prowadzących do wyodrębnienia własności tego mieszkania (czynności przetargowe, zaświadczenie właściwego organu, umowa notarialna i wpis do księgi wieczystej). Organ twierdził przy tym, że podważanie mocy prawnej i skutków prawnych tych czynności wchodziło w zakres stosowania prawa cywilnego, zatem nie mogło nastąpić w ramach rozpatrywania sprawy administracyjnej, natomiast nie było podstaw do podważenia mocy dowodowej dokumentów, dotyczących tych czynności. W ocenie Sądu były to oceny prawidłowe. Nie można twierdzić o powstaniu zagadnienia wstępnego wówczas, gdy organ ustala pewne okoliczności faktyczne w drodze dowodu z dokumentów, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, a przy tym nie ma żadnych wątpliwości odnośnie prawidłowości i mocy dowodowej tych dokumentów. Byłoby co najmniej dziwne wymaganie od organu stosującego prawo, aby zlecał innemu organowi lub sądowi rozstrzyganie kwestii znaczenia tego lub innych środków dowodowych jedynie dlatego, że teoretycznie można by podważać ich wiarygodność lub moc prawną w drodze odpowiedniego postępowania prawnego. Oczywiście nie były, wbrew temu co uważał organ, dokumentami urzędowymi pewne formy prywatnych czynności prawnych, przykładowo forma notarialna. Z pewnością było takim dokumentem zaświadczenie właściwego organu, o ile nawet jego treść została poznana w nin. sprawie pośrednio (organ nie sięgnął do akt księgi wieczystej dla sprawdzenia, czy owo zaświadczenie można uzyskać bezpośrednio jako dowód w sprawie). Organ powinien natomiast uwzględniać cywilnoprawne skutki omawianych zdarzeń prawnych. Z umów ustanawiających odrębną własność lokali odrębnych na rzecz skarżących nie wynikało, aby w skład tych lokali bądź przedmiotu współwłasności przymusowej wchodził strych lub część jego pomieszczeń. Z umów ustanawiających odrębną własność lokalu mieszkalnego nr 4a nie wynikało, aby przed jego powstaniem jako lokalu samodzielnego (art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali) należało najpierw dokonać określonej przebudowy budynku, przeciwnie, z zaświadczenia właściwego organu już wynikało istnienie tego lokalu jako samodzielnego lokalu mieszkalnego. Odrębna własność tego lokalu powstała z chwilą wpisu tego prawa do księgi wieczystej (art. 7 ust. 2 ustawy o własność lokali, odnośnie tej daty por. art. 29 ówcześnie obowiązujący ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis do księgi wieczystej nie stanowił więc jedynie ujawnienia tego prawa, lecz miał charakter prawotwórczy. Wpis ten objęty był domniemaniem wiarygodności (art. 3 tej ustawy). Nie miały natomiast znaczenia dla ocen zasady wynikające z art. 5 lub art. 10 ustawy o księgach wieczystych, jak błędnie przyjął organ, a co wynika z treści tych przepisów. W szczególności bowiem najemca tego lokalu nie nabył własności lokalu już wyodrębnionego przez właściciela. Niezależnie od powyższych ocen na tle powołanego przez organ materiału dowodowego, należało dostrzec istnienie w aktach sprawy potwierdzenia przez zarządcę budynku istnienia w nim samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] co najmniej od 1960 r., które potwierdza ustalenia i oceny organu kwestionowane w skardze. Organ nie miał zatem żadnych podstaw do samodzielnego podważania jednoznacznego stanu faktycznego i prawnego lokalu, w szczególności przez poszukiwanie okoliczności jego powstania w sensie fizycznym. Nie było również podstawy do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi jedynie na możliwość powstania w przyszłości podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.s.a., orzeczono jak na wstępie.