VI SA/Wa 1347/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi "D." sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyłączenia Wójta Gminy R. od udziału w postępowaniu administracyjnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej spółki "D." sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki "D." sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez SKO w W. decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. umarzającej postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wyłączenie Wójta Gminy R. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych - utrzymało w mocy w/w decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 10 sierpnia 2005 r. do SKO w W. wpłynęło pismo spółki "D." sp. z o.o. z siedzibą w W., w którym skarżąca – działając na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. – złożyła wniosek o wyłączenie pracownika Gminy R. – Wójta P. I. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych – nr sprawy [...]. W uzasadnieniu skarżąca spółka – powołując się na przebieg dotychczasowego postępowania w powołanej sprawie - stwierdziła, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest przez Wójta Gminy R. z naruszeniem bezstronności, obiektywizmu i z wyraźnie ukształtowanym założeniem Wójta, że powinno ono zostać zakończone rozstrzygnięciem niekorzystnym dla spółki "D." sp. z o.o. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - decyzją z dnia 14 grudnia 2005 r., nr [...]umorzyło postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wyłączenie Wójta Gminy R. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych - uznając, iż stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji SKO w W. wskazało, iż decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wójt Gminy R. odmówił skarżącej spółce "D." sp. z o.o. wydania zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych, mającego służyć do odprowadzania ścieków z projektowanej oczyszczalni ścieków we wsi S.. Organ wskazał ponadto w uzasadnieniu, iż od w/w decyzji Wójta Gminy R. skarżąca spółka złożyła odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego SKO w W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - powołując się na dyspozycję przepisu art. 105 § 1 k.p.a. - stwierdziło, iż wobec wydania przez Wójta Gminy R. decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymanej następnie przez organ odwoławczy, postępowanie o wyłączenie Wójta Gminy R. stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu w tej sytuacji nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 24 § 3 k.p.a., w tym do badania właściwości organu, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., do orzekania w trybie art. 24 § 3 k.p.a. Pismem z dnia 28 grudnia 2005 r. skarżąca spółka "D." sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją SKO w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Zarzucając naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. strona skarżąca stwierdziła w uzasadnieniu, iż postępowanie w sprawie o wydanie zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego w dalszym ciągu się toczy, gdyż strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2005 r. Zdaniem skarżącej postępowanie o wyłączenie Wójta Gminy R. nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż rozstrzygnięcie tej sprawy w sposób bezpośredni rzutuje na rozpoznanie sprawy o wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych spornego przewodu kolektora tłocznego. W ocenie skarżącej spółki ustalenie, czy są podstawy do wyłączenie Wójta Gminy R. od udziału w postępowaniu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie merytorycznym. Według strony sprawa wyłączenia Wójta od udziału w w/w postępowaniu jest w istocie częścią postępowania o wyrażenie zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego. Skarżąca spółka dodała, że pomimo tego, iż odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wpłynęło znacznie później, niż wniosek o wyłączenie Wójta, to SKO w W. rozpoznało je przeszło miesiąc wcześniej, niż wniosek o wyłączenie. Świadczy to – zdaniem skarżącej spółki, iż SKO w W. wskutek swego działania doprowadziło do powstania takiej sytuacji, iż nie rozpoznano wcześniej wniosku o wyłączenie Wójta Gminy R.. W wyniku rozpoznania złożonego przez skarżącą spółkę "D." sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało w dniu [...] maja 2006 r. decyzję nr [...], na podstawie której utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wyłączenie Wójta Gminy R.. W uzasadnieniu decyzji organ, ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów strony skarżącej – stwierdził, iż obecnie, po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego i wniesieniu na tę decyzję skargi do WSA w Warszawie, skarżąca spółka może podnosić kwestię wyłączenia Wójta Gminy R. przed sądem administracyjnym. SKO w W. stwierdziło, iż - wbrew stanowisku skarżącej spółki – postępowanie administracyjne w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego zostało zakończone, a sprawa jest obecnie w kognicji WSA w Warszawie. Organ podniósł, iż w tym stanie rzeczy, wobec wydania w sprawie w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. i [...] listopada 2005 r. postępowanie w sprawie wyłączenia Wójta Gminy R. od udziału w postępowaniu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W dniu 14 czerwca 2006 r. spółka "D." sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. Skarżąca spółka - wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji SKO w W. – zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a., art. 104 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż z uwagi na przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, albowiem pozytywna dla skarżącej spółki decyzja może spowodować wznowienie postępowania. Zdaniem strony skarżącej merytoryczne rozpoznanie wniosku o wyłączenie Wójta Gminy R. mogłoby spowodować zastosowanie przez WSA w Warszawie, rozpatrującego sprawę skargi na decyzję SKO w W., przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także p.p.s.a.) i uchylenie decyzji. W ocenie skarżącej spółki SKO w W. rozpatrując najpierw odwołanie od decyzji Wójta Gminy R., a dopiero potem wniosek o wyłączenie Wójta, rażąco naruszyło przepis art. 7, art. 8 i art. 24 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego skarżąca spółka wskazała, iż Wójt Gminy R. występuje w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych w podwójnym charakterze, jako Wójt Gminy i jako zarządca dróg gminnych, a więc z tego ostatniego tytułu jest stroną w sprawie, co w świetle art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. stanowi podstawę do wyłączenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniosło o oddalenie skargi. W złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego piśmie procesowym z dnia 12 września 2006 r. strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, uznając, iż wydanie decyzji w sprawie, której dotyczył wniosek o wyłączenie Wójta Gminy R. – nie powoduje, że postępowanie w sprawie wyłączenia staje się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki "D." sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wyłączenie Wójta Gminy R. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych - naruszają prawo. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydając zaskarżone decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. – polegającego na bezpodstawnym jego zastosowaniu. Jak stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania (tak m.in. R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 273). Zgodnie z poglądami doktryny komentowany przepis art. 105 § 1 k.p.a. normuje problematykę umarzania postępowania w sprawach, w których wydaje się decyzję. Przyjmuje się, iż nie jest dopuszczalne umorzenie na podstawie komentowanego przepisu postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze postanowienia (tak m.in. P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 216; podobnie: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Zakamycze, 2005, s. 628 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 2 września 1988 r., sygn. akt IV SA 606/88, ONSA z 1988 r., nr 2, poz. 81). W powołanym orzeczeniu z dnia 2 września 1988 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż art. 105 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócił uwagę, iż według art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. To inne zakończenie sprawy może polegać między innymi na umorzeniu postępowania. Postanowienia natomiast, poza pewnymi wyjątkami, nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (wpadkowych). Powoduje to – zdaniem NSA - występowanie zasadniczej różnicy pomiędzy materią rozstrzyganą w drodze decyzji i w drodze postanowienia. NSA wskazał w konsekwencji, iż występowanie różnic pomiędzy decyzją (w tym także decyzją o umorzeniu postępowania) a postanowieniem wyłącza możliwość wydania decyzji w sytuacjach, gdy według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powinno zapaść postanowienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy zauważyć, iż zgodnie z poglądami doktryny oraz judykatury wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinno nastąpić w formie postanowienia (vide: R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa 2005; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa 2004, s.188 oraz Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 282-283 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1555/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 44). Mając powyższe na względzie należy uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydając zaskarżone decyzje, bezpodstawnie zastosowało przepis art. 105 § 1 k.p.a., albowiem brak było podstaw do zastosowania tej normy prawnej do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o wyłączenie Wójta Gminy R. od udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym dróg gminnych przewodu kolektora tłocznego oczyszczonych ścieków deszczowych i sanitarnych. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega uchyleniu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł się na normie prawa wyrażonej w art. 152 p.p.s.a. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).