II OSK 271/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr. ) Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 482/06 w sprawie ze skargi Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu na orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby wojskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu na rzecz T. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 października 2006r., sygn. akt IV SA/Po 482/06 uchylił orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowej Komisji Lekarskiej nr [...] w L. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Wnioskiem z dnia 6 lutego 2006 r. T. W. zwrócił się do Powiatowej Komisji Lekarskiej nr [...] w L. "o ponowne ustalenie jego zdolności do służby wojskowej", wskazując, że na "przestrzeni ostatnich lat nastąpiło pogorszenie" jego zdrowia. Powiatowa Komisja Lekarska Nr [...] w L. na podstawie art. 26 ust. 1 w zw. z art. 30a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (j. t. Dz. U. Nr 241 z 2004 poz. 2416 ze zm.) i § 1 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. nr 151 z 2004 poz.1595) uznała poborowego T. W. za czasowo niezdolnego do czynnej służby wojskowej na okres 12 miesięcy - kategoria B. Wojewódzka Komisja Lekarska w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania Wojskowego Komendanta Uzupełnień na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 30a ust. 1, 2, 3 i 4 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu podano, że żaden przepis nie nakłada obowiązku składania przez poborowego wniosku o zmianę kategorii zdrowia bezpośrednio do Wojskowego Komendanta Uzupełnień w L. jeśli w tym czasie urzęduje Powiatowa Komisja Lekarska. Konstrukcja art. 28 ust. 4 ustawy pozwala na przyjęcie od poborowego i rozpatrzenie przez komisję powiatową jego wniosku o zmianę kategorii zdrowia. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy określenie zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej należy do powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich - z zastrzeżeniem art. 29 ust. 1 ustawy. Wojskowy komendant uzupełnień ma obowiązek, zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych oraz Obrony Narodowej z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie przygotowania i przeprowadzenia poboru (Dz. U. nr 1 z 2006 poz. 7) przekazać imienny wykaz poborowych, którzy złożyli wnioski o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej wójtowi nie później niż na 14 dni przed ogłoszeniem poboru. Są to wnioski, które złożyli poborowi, gdy nie urzędowała powiatowa komisja lekarska i nie zostały one skierowane do wojskowej komisji lekarskiej zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy. Wojewódzka Komisja Lekarska stwierdziła u poborowego bliznę pourazową na skórze dłoni lewej i chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa w odcinku lędźwiowo - krzyżowym, wymagającą dalszej diagnostyki i leczenia i na podstawie całości przedstawionej dokumentacji uznała, że powiatowa komisja lekarska prawidłowo oceniła stan zdrowia T. W., który aktualnie nie pozwala mu na odbycie służby wojskowej. Kwalifikacja schorzeń występujących u poborowego i orzeczona kategoria zdolności do czynnej służby wojskowej jest zgodna z § 8 pkt 1 i § 34 pkt 5 wykazu chorób i ułomności stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach. Jednocześnie Wojewódzka Komisja Lekarska zobowiązała poborowego do systematycznego leczenia w okresie odroczenia, w celu poprawy jego stanu zdrowia. Od powyższego orzeczenia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, zarzucając mu naruszenie § 9 ust. 1,4,6 i 7 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych oraz Obrony Narodowej z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie przygotowania i przeprowadzenia poboru i wnosząc o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczeń organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że powiatowa komisja lekarska nie jest tworem autonomicznym, który może przyjmować poborowych poza listą poborowych sporządzoną przez wójta (prezydenta miasta lub burmistrza). Komisja bada wyłącznie poborowych umieszczonych na liście, a uzupełnienie tej listy może nastąpić jedynie na podstawie dodatkowego imiennego wykazu poborowych przekazanego przez wojskowego komendanta uzupełnień prezydentowi miasta i przewodniczącemu powiatowej komisji lekarskiej (§9 ust. 7 rozporządzenia w sprawie przygotowania i przeprowadzenia poboru). Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego decyzje komisji lekarskich obu instancji wskazał, że zgodnie z art. 23 ustawy, administrowanie rezerwami osobowymi dla celów powszechnego obowiązku obrony obejmuje - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - określanie zdolności do służby wojskowej. Administrowanie rezerwami osobowymi (z wyjątkiem przeprowadzania rejestracji i poboru obywateli oraz określania zdolności do służby wojskowej), należy do Ministra Obrony Narodowej (art. 24 ust. 1 ustawy), a terenowymi organami administracji wojskowej właściwymi w sprawach określonych w ust. 1, są szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych oraz wojskowi komendanci uzupełnień. Ustawodawca zastrzegł, że określenie zdolności poborowych do czynnej służby wojskowej należy do powiatowych i wojewódzkich komisji lekarskich, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 1 (art. 26 ust. 1 ustawy). Z uregulowania zawartego wart. 23 pkt 2, art. 24 ust. 1 in fine w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy wynika, że wolą ustawodawcy jest, by komisje lekarskie - jako organy złożone z lekarzy były w zakresie orzecznictwa medycznego niezależne od organów administracji wojskowej. Jednakże to organy administracji wojskowej kierują dane osoby dla realizacji celów powszechnego obowiązku obrony na badania we właściwej komisji lekarskiej. W tym stanie rzeczy Przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej z naruszeniem zasad związanych z administrowaniem rezerwami osobowymi dla celów powszechnego obowiązku obrony, błędnie skierował na posiedzenie komisji poborowego T. W., mimo nie umieszczenia go w trybie § 9 ust. 1, 4, 6 i 7 powołanego wyżej rozporządzenia, na liście poborowych. Powiatowe komisje lekarskie służą realizacji poboru, działają w terminie określonym w wojewódzkim planie poboru, a wyjątkiem są posiedzenia, które winny być wyznaczone obligatoryjnie (w celu zakończenia postępowania wszczętego w czasie poboru), bądź mogą być wyznaczone jedynie "w uzasadnionym wypadku..., jeżeli zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 4 ustaw"'). Możliwość taka jest wyjątkiem, który nie może być interpretowany rozszerzająco - w szczególności nie każdy wniosek, w którym poborowy powołuje okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 4 ustawy, jest uzasadnionym wypadkiem (w rozumieniu § 4 ust. 2 rozporządzenia). Przesłanki te winny być zbadane przez przewodniczącego komisji, a następnie w jej decyzji, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym przesłanki art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W sprawie brak było takich ustaleń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., organy obu instancji nie ustaliły, jakie było poprzednie orzeczenie komisji lekarskiej, czy i jakie istotne zmiany w stanie zdrowia poborowego od tego czasu nastąpiły i jak wpłynęło to na treść orzeczeń obu instancji w niniejszej sprawie. Z treści uzasadnienia orzeczenia odwoławczego należy wnosić, że Wojewódzka Komisja Lekarska raczej poszukiwała argumentów za dopuszczalnością orzekania powiatowej komisji lekarskiej bez skierowania poborowego przez wojskowego komendanta uzupełnień, niźli że orzekała w trybie art. 28 ust. 4 ustawy. Orzeczenia obu instancji nie zawierają szczegółowego uzasadnienia w tej materii, choć rozpoznanie lekarskie pełni funkcje opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) i jako takie winno być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu. Sąd zaś obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takiego rozpoznania lekarskiego orzeczenia są zgodne z prawem. Orzeczenie o zdolności poborowego do czynnej służby wojskowej służy jedynie określeniu tej zdolności dla celów powszechnego obowiązku obrony, nie zaś dla innych celów. Jeśli poborowy zwraca się z wnioskiem o zmianę orzeczenia o zdolności do czynnej służby wojskowej, właściwy wojskowy komendant uzupełnień dokonuje oceny, czy istnieją uzupełnieniowe potrzeby sił zbrojnych (art. 29 ust. 5 ustawy). Przy braku takich podstaw decyzją umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a. gdyż niecelowym jest ponoszenie przez podatników kosztów ponownego orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej poborowego, gdy brak wobec danego poborowego uzupełnieniowych potrzeb Sił Zbrojnych), bądź nadaje temu wnioskowi właściwy bieg - czy to w trybie art. art. 26 w zw. z art. 28 ustawy, czy to w trybie art. 29 ustawy. Legitymacja czynna Szefa Sztabu do wywiedzenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym znajduje oparcie wart. 37 ust. 3 w zw. art. 14 ust. 3 pkt 1, 5 i 7, i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy. Jeżeli bowiem w postępowaniu odwoławczym i nadzwyczajnym ustawodawca przyznał uprawnienia wojskowemu komendantowi uzupełnień (art. 28 ust. 1 bądź 4 ustawy), to Szef Sztabu na podstawie wyżej przywołanych przepisów ma prawo inicjować postępowanie sądowoadministracyjne i występować w nim jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący T. W., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej ( t j Dz. U. z 2004 r. poz. 241, poz. 2416) poprzez wadliwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że powiatowa komisja lekarska wyłącznie z inicjatywy wojskowego komendanta uzupełnień może zmienić orzeczenie o stanie zdrowia poborowego oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 122 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270), przez nie przekazanie sprawy na rozprawę, co pozwoliłoby na szybkie i merytoryczne poprawne rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony jednoznacznie wynika, że ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Z pouczenia widniejącego w książeczce wojskowej poborowego wynika, że w przypadku zmiany w stanie zdrowia, poborowy ma obowiązek zgłosić się na badanie celem ustalenia jego aktualnego stanu zdrowia. Skarżący korzystając z uprawnienia przyznanego mu przez art. 28 ust. 4 cytowanej ustawy zgłosił się do Wojskowej Komendy Uzupełnień celem skierowania go na badania do Powiatowej Komisji Lekarskiej, a ta odmówiła mu przyjęcia wniosku. Powiatowa Komisja Lekarska po konsultacji z Wojewódzką Komisją Lekarską w Poznaniu i Wielkopolskim Urzędem Wojewódzkim, wobec w dalszym ciągu negatywnego stanowiska Wojskowej Komendy Uzupełnień postanowiła podjąć działania w celu umożliwienia poborowemu (skarżącemu) realizacji jego praw. Tak więc jedynie działania podjęte przez obie komisje lekarskie umożliwiły skarżącemu realizację jego prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu miał wątpliwości czy organy orzekające w sprawie działały na podstawie art. 28 ust. 4 cyt. ustawy. Przy powstałych wątpliwościach Sąd winien zaniechać rozpoznawania sprawy w trybie uproszczonym i wyznaczyć rozprawę, na której swoje wątpliwości mógłby wyjaśnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Na wstępie należy zwrócić uwagę na całkowitą bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 i 122 p.p.s.a. Jak wynika z akt sądu I instancji sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na rozprawie, o terminie której powiadomiono skarżącego. Nie była zatem przedmiotem rozpoznania w trybie uproszczonym, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy oczekiwać od profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną wynikającej wprost z akt sprawy wiedzy o trybie w jakim sprawa została załatwiona, tym bardziej, że żadne podjęte w sprawie czynności Sadu nie wskazywały nawet na możliwość skierowania sprawy do trybu uproszczonego, Uzasadniony okazał się natomiast drugi zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący wykładni przepisu art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej ( t j Dz. U. z 2004 r. poz. 241, poz. 2416), zwanej dalej ustawą stanowiącego, iż ostateczne orzeczenie o zdolności do czynnej służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione przez powiatową komisję lekarską z urzędu albo na wniosek poborowego lub wojskowego komendanta uzupełnień, jeżeli w stanie zdrowia poborowego nastąpiły istotne zmiany. Według § 9 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Obrony Narodowej z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie przygotowania i przeprowadzenia poboru (Dz. U. nr 1 z 2006 poz. 7), zwanego dalej rozporządzeniem, wojskowy komendant uzupełnień przekazuje imienny wykaz poborowych podlegających wezwaniu do zgłoszenia się do poboru, którzy stawali już do poboru i ubiegają się o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, wójtowi lub burmistrzowi (prezydentowi miasta) nie później niż na 14 dni przed ogłoszeniem poboru. Sąd I instancji uznał, że tryb ubiegania się o zmianę kategorii zdolności do służby wojskowej przez poborowego obejmuje złożenie przez niego stosownego wniosku do wojewódzkiego komendanta uzupełnień i nadanie wnioskowi dalszego biegu przez ten organ w formie umieszczenia poborowego w wykazie, o którym mowa w §9 rozporządzenia. Rozumowanie to dopuszcza zatem odstąpienie przez wojewódzkiego komendanta uzupełnień od nadawania dalszego biegu wnioskowi złożonemu przez poborowego, w sytuacji, gdy w stosunku do niego nie zachodzą potrzeby uzupełnieniowe sił zbrojnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże pogląd powyższy jest błędny i opiera się na wadliwej wykładni przepisu art. 28 ust. 4 ustawy. Żaden jej przepis nie wymaga bowiem od poborowego, by wniosek, o zmianę kategorii zdolności do służby wojskowej składał za pośrednictwem wojskowego komendanta uzupełnień, a tym bardziej, by nadanie temu wniosku dalszego biegu było zależne od oceny tego organu. Rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie przygotowania i przeprowadzenia poboru wydane zostało w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 43 ustawy - do wydania rozporządzenia określającego sposób wzywania do poboru oraz treść obwieszczeń i wzory wezwań w tych sprawach, sposób organizacji i przebieg poboru oraz dokumenty, jakie poborowi powinni przedstawić przy poborze, uwzględniając czynności wojewodów, starostów, wójtów lub burmistrzów (prezydentów miast) i wojskowych komendantów uzupełnień w tym zakresie. Nie można w tej delegacji ustawowej dopatrywać się możliwości uchylenia w trybie aktu wykonawczego, wynikającego z art. 28 ust. 4 ustawy, prawa poborowego do domagania się w każdym czasie, w drodze wniosku składanego do uprawnionego do orzekania organu, zmiany ostatecznego orzeczenia o zdolności do czynnej służby wojskowej w razie istotnych zmian w stanie zdrowia poborowego. Sąd administracyjny ma kompetencję do tego, by ocenić, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP i może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że stoi z nimi w sprzeczności. Uprawnienie sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą, było i jest przyjmowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiadał się w tej kwestii w szeregu uchwał (np. dnia 22 maja 2000r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000/4/136). Uprawnienie to jest wyprowadzane z przepisów art. 184, art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP. Stwierdzenie przez sąd niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją lub ustawą pozwala mu odmówić zastosowania przepisu rangi podustawowej w toku rozpoznania konkretnej sprawy. Wydanie aktu administracyjnego w oparciu o przepis rozporządzenia niezgodny z aktem wyższego rzędu oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi (por. także wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. akt I OPS 4/05 publ. ONSA i WSA 2006/2/39). Jeśli zatem przepis § 9 rozporządzenia zawiera regulacje, pozostające w sprzeczności z ustawowym uprawnieniem poborowego do złożenia wniosku o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej do powiatowej komisji lekarskiej to Sąd rozpatrujący skargę winien odmówić stosowania tego przepisu i uznać skuteczność złożenia takiego wniosku zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy. Ponieważ uznanie przez Sąd I instancji, że skarżącemu nie przysługuje prawo bezpośredniego złożenia wniosku o zmianę kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej do powiatowej komisji lekarskiej było zasadniczą przyczyną uchylenia przez ten Sąd orzeczeń komisji lekarskich obu instancji i do kwestii tej ograniczył się zasadny zarzut skargi kasacyjnej to skarga ta podlegała uwzględnieniu. Na marginesie tylko można wskazać, iż w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 128/07 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny odmówił szefowi wojewódzkiego sztabu wojskowego legitymacji czynnej do wniesienia skargi na orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej w przedmiocie zmiany kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej, uznając, że interesu prawnego uzasadniającego występowanie przed sądem administracyjnym nie da się wyprowadzić z jego funkcji kontrolnej i statusu organu wyższego stopnia wobec wojewódzkiego komendanta uzupełnień. Uznając zatem, że zarzut błędnej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisu art. 28 ust. 4 ustawy o powszechnym obowiązku obrony jest zasadny Sąd orzekł na podstawie art.185 jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.