II SA/Ol 601/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę - niedopuszczalność odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz S. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2006r., znak "[...]" Dyrektor Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego , działając z upoważnienia Wojewody, stwierdził niedopuszczalność odwołania R. B. oraz S. S. od decyzji Starosty G. z dnia 19 kwietnia 2006r. nr "[...]", znak "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz Gminy Miejskiej G. pozwolenia na budowę Pasażu Centrum (ciąg pieszy, tereny zielone, oświetlenie, odwodnienie, elementy małej architektury) pomiędzy ulicą W. i ulicą K. w G. W uzasadnieniu organ podniósł, iż R. B. i S. S. nie figurują w wypisie z rejestru gruntów przyległych do działek przeznaczonych pod inwestycję "Pasaż Centrum". Z tego względu nie posiadają statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powyżej wskazanej inwestycji. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł S. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, stwierdzenia dopuszczalności odwołania i dopuszczenia go do postępowania odwoławczego jako strony. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem działek o numerach ewidencyjnych 679/11, 679/21, 679/22, 679/23,679/24 oraz 679/25, dla których prowadzone są przez Sąd Rejonowy księgi wieczyste nr "[...]" i nr "[...]". Działki te sąsiadują bezpośrednio z działkami, na których planowana jest wskazana wyżej inwestycja. S. S. stwierdził, iż fakt, że jego nazwisko nie zostało ujęte w dokumentach przekazanych Wojewodzie świadczy tylko i wyłącznie o braku należytej staranności w ich przygotowaniu. W dotychczas prowadzonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym różnych aspektów budowy "Pasażu Centrum" był zawsze uwzględniany jako strona. W odpowiedzi na skargę Z-ca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zaskarżonego postanowienia, wydanego w postępowaniu administracyjnym, pod względem jego zgodności z prawem. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. W zaskarżonym postanowieniu przyjęto, po poczynieniu stosownych ustaleń, iż skarżący S. S. nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia odwołania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "Pasażu Centrum" w G., zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2006r., gdyż nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz.1118). Okoliczność ta, zdaniem organu odwoławczego, skutkowała o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 kpa. Należy zauważyć, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy organ odwoławczy rozstrzygnął odwołanie skarżącego w niewłaściwej formie. Uzasadnionym jest wyjaśnić, iż postanowienie, wydane w trybie art. 134 kpa, o niedopuszczalności odwołania ma charakter wyłącznie procesowy. Legitymacja procesowa zaś, mająca oparcie w interesie prawnym strony, jest przesłanką materialnoprawną. Błędne jest zatem zamieszczanie w uzasadnieniu takiego orzeczenia treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez osobę wnoszącą odwołanie, bowiem treść taka odnosi się do kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze postanowienia (por. wyrok NSA z 12.10.1998r. sygn. akt 1853/96 LEX nr 43766). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Pogląd taki został już utrwalony w nauce prawa administracyjnego, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Postępowanie administracyjne sądowoadministracyjne, Warszawa 2006r. wyd. LexsisNexis; Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005r., też wyrok NSA z 12.04.1999r. sygn. akt IV SA 1611/98 LEX nr 48165; wyrok NSA z 06.10.1999 sygn. akt. IV SA 1065/97, LEX 47919; wyrok NSA z 12.10.19998r. sygn. akt 1853/96 LEX nr 43766; wyrok NSA z dnia 29.11.1999r. sygn. akt I SA 1544/98,LEX nr 48751; wyrok NSA z 15.07.1999r. sygn. akt I SA 1620/98 LEX nr 48567). Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Według drugiej koncepcji w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Istniejące w tym względzie wątpliwości wyjaśnił NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). W jego ocenie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wypowiedzi judykatury, konsekwentnie akceptujące tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie ma natomiast powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne. W niniejszej sprawie organ w sposób wadliwy, postanowieniem wstępnym, rozstrzygnął o braku przymiotu strony przez S. S., zamiast dokonać tej oceny w toku rozpoznania jego odwołania i rozstrzygnąć rzecz w formie decyzji. Tym samym organ naruszył art. 134 kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 3 poprzez jego niezastosowanie, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak nie tylko forma rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Tu należy wskazać, iż lakoniczne jego uzasadnienie ogranicza możliwość oceny stanowiska organu orzekającego, co do legitymacji skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalić prawem, do jakich działek legitymuje się S. S. oraz w jakim położeniu do planowanej inwestycji one się znajdują. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się bowiem tylko wypis z rejestru gruntów dotyczący działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 646 oraz 679/13. Z wypisu wynika, że S. S. jest wieczystym użytkownikiem działki nr 679/13, skarżący zaś twierdzi, iż jest właścicielem działek nr ew.679/11, 679/21, 679/22, 679/23, 679/24 i 679/25. Celowym także będzie oznaczenie działek należących do skarżącego oraz działek, których dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę, na wyrysie z mapy geodezyjnej. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ odwoławczy będzie mógł ocenić, czy obiekt budowlany, na który udzielono pozwolenia na budowę oddziałuje na nieruchomości S. S. i czy jest on stroną postępowania o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego organ winien wydać decyzję, zawierającą elementy określone w art. 107 § 1k.p.a. i szczegółowo ja uzasadnić. Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. należało zaskarżone postanowienie uchylić, chociaż z innych powodów, niż wskazane przez skarżącego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ono skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.