IV SA/Gl 576/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. Oddział w B. – [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że ta decyzja nie podlega wykonaniu , Wnioskiem z dnia [...] r. "A" S.A. Oddział w B. – [...] wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg w B. z siedzibą w R. o wydanie zezwolenia na zajęcie części pasa drogowego w poboczu drogi powiatowej o nazwie [...] w S. w celu ułożenia [...]. Decyzją Nr [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B., na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838), art. 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 150, poz. 1240), uchwały Nr [...] z dnia [...] r. i Nr [...] z dnia [...] r. Rady Powiatu B., określających stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg kategorii powiatowej w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, zezwolił "A" S.A. Oddział w B. - [...] na zainstalowanie [...] w powołanym pasie drogowym. Jednocześnie ustalił wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na kwotę [...],- zł. (tj. [...]m ² x [...],- zł.) oraz wskazał termin jej uiszczenia, w okresie 14 dni od daty odbioru zezwolenia. Dodatkowo, na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych i powołanych uchwał Rady Powiatu B., nałożył na wnioskodawcę coroczny obowiązek uiszczania opłaty w wysokości [...],- zł. za zamontowane urządzenie obce, począwszy od dnia [...] r. (opłata coroczna). Strona odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby wymierzona opłata coroczna była uzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołało się na treść art. 38 ustawy o drogach publicznych wskazując, iż przebudowa lub remont obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, należy do ich właściciela i wymaga zgody zarządcy drogi. Podniosło, że na podstawie art. 39 ust. 3 tej samej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach może nastąpić zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sytuacja ta jednakże wymaga wydania stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z treścią art. 40 ustawy o drogach publicznych, a za takie zezwolenie pobiera się opłatę określoną w odrębnych ustępach 4-6 tego samego artykułu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że odwołujący się bezspornie wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej wskazując jako rodzaj robót ułożenie [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, iż z art. 40 ust. 5 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika obowiązek naliczenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, w sposób prawidłowy naliczono stronie dwie opłaty. Pierwsza z nich dotyczyła zajęcia pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót i ustalona została w oparciu o art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych, jako konsekwencja zezwolenia wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy, a jej stawkę określono na podstawie powołanych wcześniej uchwał Rady Powiatu B.. Natomiast druga opłata dotyczyła umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci [...], a jej ustalenie nastąpiło w oparciu o art. 40 ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych i to również w związku z zezwoleniem wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 tej samej ustawy. Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż nałożenie opłaty wynikającej z treści art. 40 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych ma charakter obligatoryjny, co nie pozwala na wydanie decyzji o charakterze uznaniowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła "A" S.A. Oddział w B. – [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) oraz naruszenie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter opłaty za każdy rok pozostawania urządzenia w pasie drogowym. Powołując się na treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych skarżąca zwróciła uwagę na zawarte tam określenie "roczna stawka opłaty", co jej zdaniem uniemożliwia pobieranie przez zarządcę drogi opłat corocznych. Takie stanowisko, w opinii skarżącej, dodatkowo potwierdza okoliczność braku uregulowania prawnego w zakresie ustalania i poboru opłaty w kolejnych latach. Na poparcie swego poglądu wskazała orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. ([...]) i R. ([...]). Uzasadniając nieważności zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła, iż wydający decyzję Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej nie miał prawa orzekać w przedmiotowej sprawie, gdyż art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym wobec art. 40 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji umieszczenie urządzenia [...] zakładanego w ramach realizacji celów publicznych nie powinno być traktowane jako umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumentację przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skarżącej wskazało, że odstępstwo od obligatoryjnego naliczenia przedmiotowych opłat ustawodawca dopuścił jedynie w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego w związku z koniecznością usunięcia awarii. Powyższe potwierdza poprzednie brzmienie regulacji w tym zakresie, zgodnie z którym pierwotne nałożenie opłaty jednorazowej za umieszczenie danego urządzenia w pasie drogowym zostało skonsumowane konkretną inwestycją. Natomiast wszelkie następne roboty podlegają rygorom znowelizowanego art. 40 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy uznał zarzut braku umocowania Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej w D. do orzekania w przedmiotowej sprawie za całkowicie chybiony, bowiem decyzję jako organ pierwszej instancji wydał Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B., który działał z upoważnienia Zarządu Powiatu B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzana jest pod względem jej zgodności z prawem. Istota sporu między stronami sprowadzała się do kwestii, czy zakres prac zgłoszonych we wniosku z dnia [...] r., stanowił podstawę do udzielenia skarżącej nie tylko zezwolenia w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 208 z późn. zm.), ale również naliczenia opłaty rocznej na podstawie art. 40 ust. 5 tej samej ustawy, zwanej dalej w skrócie - ustawa o drogach publicznych. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił na podstawie jakich okoliczności uznał, iż zachodziły podstawy do jej naliczenia. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji wynika, że przebudowa lub remont obiektów budowlanych i urządzeń istniejących w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, należy do ich właściciela i wymaga zgody zarządcy drogi. Stosownego zezwolenia zarządcy drogi wymaga też lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 powołanej ustawy). Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 ( cyt. art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Za określone w zezwoleniu zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą zróżnicowano ze względu za rodzaj prowadzonych prac (art. 40 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 4-6 i ust. 2 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, dotyczy zajęcia pasa drogowego w związku z wykonywaniem robót lub działań w pasie drogowym (ust. 2 pkt 1 i 4), a także umieszczania w pasie drogowym urządzeń lub obiektów obcych (ust. 2 pkt 2 i 3). Z przedstawionej regulacji wynika, że jakakolwiek ingerencja w pasie drogowym niezwiązana z gospodarką drogową lub obsługą ruchu drogowego jest możliwa po uprzednim uzyskaniu stosownych zezwoleń od zarządcy drogi i uiszczeniu opłaty. Celem tej regulacji jest zapewnienie zgodnego z prawem oraz bezpiecznego korzystania z drogi publicznej. W tym miejscu odwołać się trzeba do powszechnego rozumienia słowa "umieszczania", które oznacza wyznaczenie miejsca bądź ulokowanie, a więc pierwotne usytuowanie obiektu. Za taką wykładnią przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przemawia sposób naliczenia opłaty rocznej z tytułu zajęcia pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 tego samego przepisu i to na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (por. Słownik języka polskiego pod red. prof. M. Szymczaka, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1983 r., t. III, str. 599). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie prowadzenie robót w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wszelkiego rodzaju prac remontowych, konserwatorskich, budowlanych, robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych. Natomiast umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego, określone w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, dotyczy lokalizowania po raz pierwszy urządzenia obcego w pasie drogowym, a więc ulokowania (umieszczenia) nowego urządzenia. W związku z tym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także uiszczenie opłaty z tego tytułu na podstawie art. 40 ust. 5 tej samej ustawy odnosi się do sytuacji, gdy po raz pierwszy następuje umieszczenie (ulokowanie) nowych urządzeń obcych bądź też, gdy wymiana istniejących urządzeń obcych polegać będzie na takiej ich przebudowie, w której urządzenie nie będzie prowadzone po dotychczasowej trasie, ale jego wymiana prowadzić będzie do zwiększenia dotychczas zajętej powierzchni pasa drogowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaakcentował, że skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu "zainstalowania" [...]. Tym samym organ ten nie wskazał, w oparciu o jakie przesłanki uznał, że zakres prac określony we wniosku z dnia [...] r., jako roboty "ułożenia" [...], dotyczył nowych urządzeń obcych umiejscowionych po raz pierwszy w pasie drogi powiatowej, co uprawniałoby do naliczenia kwestionowanej opłaty. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących charakterystyki robót określonych w zgłoszonym przez skarżącą wniosku, jak również takich które określiłyby co należy rozumieć pod pojęciem "zainstalowanie" użytym w zaskarżonej decyzji, bowiem nie przeprowadzono żadnej analizy pojęcia "umieszczanie" użytego w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i ustalenia czy wnioskowane roboty stanowią przebudowę, remont istniejącej [...], czy też budowę nowej [...], wobec czego powinna być przedmiotem rozważeń i oceny organu odwoławczego. Przedstawione powyżej zagadnienia nie zostały należycie wyjaśnione przez organ odwoławczy, co zdaniem Sądu stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również mogło skutkować niewłaściwym zastosowaniem w niej przepisów prawa materialnego. Sam ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 179 poz. 1486) doprecyzował treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, jak i w jej art. 40 ust. 13a świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 200 poz. 1953), tj. dopiero od dnia 26 września 2005 r. miał na celu wprowadzenie opłat corocznych i to w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżącej, dotyczącego braku kompetencji Prezydenta Miasta D. do orzekania w przedmiotowej sprawie, bowiem organem pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie był Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B., który działał z upoważnienia Zarządu Powiatu B.. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że to ustawa o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej art. 124 ust. 1 pełni rolę lex specialis w stosunku do art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) upoważnia starostę bądź prezydenta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do ograniczenia w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to nie odnosi się natomiast do nieruchomości posiadających status drogi publicznej wyłączonych spod gospodarki nieruchomościami i stanowiących własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) albo własność samorządu województwa, powiatu lub gminy (drogi wojewódzkie, powiatowe czy gminne ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględniając powyższe wskazania podejmie właściwie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 K.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, stosownie do treści art. 210 § 1 ustawy p.p.s.a., bowiem do czasu zamknięcia rozprawy skarżąca nie złożyła wniosku o ich przyznanie.