II SA/Gl 121/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w B. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. – B. z dnia [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł (słownie złotych : [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] inwestor I.M. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w B.-B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "zmiana sposobu użytkowania sali konferencyjnej z zapleczem na restaurację". Wskazała, iż przedmiotowa sala konferencyjna znajduje się na terenie budynku, którego właścicielem jest [...] w B.-B., a budynek ten jest zlokalizowany w B.-B. przy ul. S. Przed rozpoznaniem sprawy organ pierwszej instancji zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w B.-B. o "warunki i możliwość zatrzymywania się pod budynkiem". Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], Dyrektor tego Zarządu w trybie art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wydał opinię, w której wskazał, iż w analizowanym obszarze występuje deficyt miejsc postojowych, nie ma możliwości włączenia się do posesji od strony ulicy S. oraz, że w przypadku możliwości dojazdu do miejsc postojowych od drugiej strony inwestor winien zapewnić ilość miejsc postojowych na swoim terenie, adekwatnie do prowadzonej działalności. Organ pierwszej instancji zwrócił się ponadto do obecnie skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej A w B.-B. z prośbą odrębne zaopiniowanie możliwości wnioskowanej przez inwestora działalności pod kątem ewentualnych uciążliwości związanych z generowaniem hałasu oraz rozwiązań komunikacyjnych. W odpowiedzi skarżąca pismem z dnia [...] wyraziła "absolutnie negatywną opinię" co do zamiarów inwestora. Powołała się na wcześniejsze doświadczenia wskazując, że wystąpi nadmierny hałas powodujący uciążliwości dla mieszkańców. Ponadto dodatkowy ruch samochodów spowoduje parkowanie na terenie osiedla, co utrudni parkowanie mieszkańcom osiedla. Po tak przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta B.-B. decyzją z dnia [...], Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla "adaptacji i zmiany sposobu użytkowania sali konferencyjnej [...] na restaurację z organizacją imprez okolicznościowych (bez zmiany zagospodarowania terenu)". W warunkach tych określił m.in., iż wjazd na działkę i włączenie do układu komunikacyjnego nastąpić winny przez istniejący wjazd bramowy od podwórza od strony ul. D. Nałożył obowiązek zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych na działce własnej oraz na parkingach ogólnodostępnych z wykluczeniem parkowania na osiedlowych placach postojowych przewidzianych dla mieszkańców skarżącej Spółdzielni. Wskazał także na konieczność zastosowania pełnego wyciszenia lokalu oraz klimatyzacji (bez potrzeby otwierania okien). Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, gdzie od 1 stycznia 2004 roku brak jest miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, a wniosek spełnia wymagania art. 52 ust 2 ustawy i rozpatrzono go w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy oraz dokonano analizy zagospodarowania najbliższego terenu. Odnośnie rozwiązań komunikacyjnych powołano się na warunki ustalone w postanowieniu Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...], natomiast w kwestii pozostałych zastrzeżeń skarżącej stwierdził, że wskazano na konieczność zabezpieczeń określonych w warunkach decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca domagając się jej uchylenia. Wskazała, że zaskarżona decyzja narusza bezpośrednio interes członków Spółdzielni. Ustalone warunki są w ocenie skarżącej nierealne, albowiem już w chwili obecnej brakuje miejsc postojowych, a zorganizowanie imprez okolicznościowych spowoduje zwiększoną ilość samochodów bez możliwości parkowania. Miejsca postojowe inwestora dają możliwość parkowania maksymalnie pięciu samochodów, przy czym zajmowane są przez użytkowników nieruchomości, co wyklucza możliwość ich wykorzystania przez gości restauracji. Stwierdzono ponadto, że w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego wyegzekwowania zakazu korzystania z parkingu Spółdzielni. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się stosowna analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej, przedstawiająca w wyczerpujący sposób zagospodarowanie przedmiotowego obszaru. Dodał ponadto, że planowana inwestycja nie znajduje się w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie było wymagane wszczęcie postępowania w tym przedmiocie. Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącej wskazano, że w decyzji przewidziano warunki mające zapewnić ochronę interesów osób trzecich, zaś szczegółowe kwestie związane z realizacją inwestycji, w tym dotyczące określenia warunków technicznych stanowić będą przedmiot rozważań na etapie postępowania opartego o przepisy prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz w późniejszym piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumenty na jego poparcie, a ponadto dołączyła materiał fotograficzny na okoliczność istniejących miejsc postojowych na działce objętej wnioskiem inwestora. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. W sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W takim stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione te przesłanki, czy też nie, co w konsekwencji doprowadzi do wydania właściwej decyzji. Wskazania co do zakresu i sposobu przeprowadzenia takiej analizy wynikają z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Co prawda rozporządzenie reguluje sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, to w ocenie Sądu znajdzie również odpowiednie zastosowanie w stosunku do istniejącej zabudowy w przypadku zmiany sposobu użytkowania. Wynika to z celu, dla którego przepis ustanawiający delegację do wydania aktu wykonawczego został umiejscowiony w art. 61 ustawy (art. 61 ust. 6) w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy. Takie stanowisko prezentują również organy w niniejszej sprawie, czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy analiza przeprowadzona w oparciu o powołane rozporządzenie. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei § 9 ust. 2 stanowi, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dalej przepis odsyła do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, który określa wymagania odnośnie mapy, na której analiza ta ma być dokonana. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji jednym z załączników miała być mapka geodezyjna w skali 1:2880, 1:10000 i 1:500 z koncepcją zagospodarowania. W aktach sprawy brak jest jednak tych załączników. Mapki, które znajdują się w aktach sprawy są natomiast załączone do projektu decyzji. Dwie spośród nich (w skali 1:500 i 1:2880) są opatrzone potwierdzeniem zgodności z dnia [...], jednakże nie zawierają koncepcji zagospodarowania. Na pozostałych mapach (kserokopiach i wydrukach komputerowych) zaznaczono pewne linie i obszary kolorowym zakreślaczem, jednak brak jest przy nich opisu, legendy oraz oznaczenia autora opracowania. Takie mapy nie mogą zatem zostać uznane za mapy, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia. Ustawa bowiem w ogóle nie dopuszcza mapy w skali 1:2880, zaś na mapie w skali 1:500 (z nieczytelnie skopiowanymi pieczęciami) brak jest części graficznej analizy. Również mapka zatytułowana "analiza przestrzenna (rysunek)" w żaden sposób nie przystaje do powołanych przepisów. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy projektu decyzji, ani też z innych dokumentów, nie wynika kto ten projekt sporządził, a tym bardziej, czy osoba ta spełniała przesłanki określone w art. 60 ust. 4 ustawy. Okoliczność, że decyzja podpisana została przez urzędnika będącego architektem w niczym nie usprawiedliwia wskazanego naruszenia ustawy. Dodatkowo wskazać należy, że sama decyzja, a szczególnie jej uzasadnienie różni się od projektu. Już same powyższe uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). Niezależnie od powyższego odnieść się przyjdzie do zasadniczego zarzutu skargi, jakim jest brak możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w związku z planowaną inwestycją. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na dokonanie oceny, czy okoliczność ta została należycie wyjaśniona. Jedną z niezbędnych przesłanek do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Wskazówką co do rozstrzygnięcia w kwestii miejsc parkingowych jest przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W myśl tego przepisu ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie m.in. wymaganej ilości miejsc parkingowych. W ocenie Sądu określenie to nie może się ograniczyć, tak jak ma to miejsce w kontrolowanej decyzji, do stwierdzenia, że inwestor ma zapewnić wymagane ilości miejsc postojowych na własnej działce. Nie ustalono bowiem nawet w sposób przybliżony, o jaka ilość miejsc postojowych może chodzić, co w przypadku rodzaju planowanego przedsięwzięcia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie została również wyjaśniona w sposób dostateczny kwestia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z treści postanowienia Miejskiego Zarządu Dróg w B.-B. z dnia [...] wynika jednoznacznie, iż nie ma możliwości włączenia się posesji od strony drogi powiatowej tj. od ulicy K.S. W postanowieniu tym wskazano także, że "w przypadku możliwości dojazdu do miejsc postojowych od drugiej strony (...)". To oznacza, ze nie zostało ustalone, czy ta "druga strona" zapewnia dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy. Zgodnie bowiem z treścią definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W decyzji organu pierwszej instancji jest mowa o wjeździe bramowym od strony ulicy D. Z materiałów geodezyjnych wynika jednak, że przedmiotowa nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do ulicy D. To oznaczać może, że dostęp do tej ulicy jest możliwy przez drogę wewnętrzną lub służebność. Takich ustaleń jednak organ nie poczynił, a w świetle braku zgody skarżącej na korzystanie z jej dróg i parkingów, ustalenia takie również mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została już zrealizowana, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję, o ile oczywiście pozwolenie takie zostało udzielone.