III SA/Wr 185/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Adam Sak po rozpoznaniu w III Wydziale na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Powiatu W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu W. oddala skargę. W dniu [...] Zarząd Powiatu W. uchwałą nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu W. ustalił godziny pracy aptek na terenie powiatu (Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia 28 kwietnia 2005 r. Nr 175, poz. 1611). Wojewoda D. zaskarżył ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając istotne naruszenie prawa, jako że uchwała nie spełniała - zdaniem organu nadzoru - ustawowych wymagań zagwarantowania mieszkańcom powiatu dostępności do leków w porze nocnej oraz w niedziele i święta, nie było w niej bowiem postanowień o dyżurach nocnych i świątecznych aptek na terenie powiatu. Uwzględniwszy zarzuty organu nadzoru Zarząd Powiatu W. uchylił kwestionowaną uchwałę nr [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu umorzył postępowanie wszczęte skargą Wojewody D. (postanowienie z dnia 24 czerwca 2005 r., IIl SA/Wr 228/05). Zarząd Powiatu W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu w. - po rozważeniu uwag organu nadzoru - ponownie ustalił godziny pracy aptek na terenie powiatu (Dziennik Urzędowy Województwa D. z dnia 26 stycznia 2006 r. Nr 17, poz. 276). Przed podjęciem tej uchwały Zarząd Powiatu W. przeprowadził - przewidziane w art. 94 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 z późn. zm.) - konsultacje, wystąpił bowiem o zaopiniowanie projektu uchwały zarówno do samorządu aptekarskiego jak i wszystkich wójtów i burmistrzów gmin położonych na terenie powiatu w. Ponadto zorganizował i przeprowadził spotkanie z kierownikami aptek działających na terenie powiatu w sprawie ustalenia godzin pracy aptek na terenie powiatu. W piśmie z dnia [...] M. K., kierownik apteki A w Ł., sformułowała wniosek do Starosty Powiatu W. o zmianę uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu W. z dnia [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu W. Zarząd Powiatu W. nie uwzględnił jednak proponowanych przez skarżącą zmian uchwały w zakresie godzin pracy apteki [...], o czym zawiadomił skarżącą pismem z dnia [...] ([...]), informując jednocześnie, że powody oddalenia wniosku zostały określone w uzasadnieniu załączonym do uchwały Nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków kierowników aptek z terenu Powiatu W. o zmianę uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu W. Nie godząc się ze stanowiskiem Zarządu Powiatu W., M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się zmiany uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu W. w części dotyczącej tygodniowych dyżurów nocnych liczonych od poniedziałku do niedzieli w godzinach: - w dni powszednie: 21.00 - 8.00; - w soboty: 21.00 - 10.00; - w niedziele: 20.00 - 8.00. Uzasadniając zarzuty wobec zaskarżonej uchwały strona skarżąca podniosła, że według art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala zarząd powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów gmin z terenu powiatu oraz opinii właściwej okręgowej rady aptekarskiej. Przepis art. 94 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Wobec takich unormowań rozkład godzin pracy apteki nie może być - zdaniem skarżącej - ustalany mechanicznie, w oderwaniu od realiów. Musi być przede wszystkim - jak wskazano w uzasadnieniu skargi - dostosowany do potrzeb ludności. Jeśli na danym terenie praktyka wskazuje na brak zainteresowania ludności funkcjonowaniem apteki w porze nocnej a także w dni wolne od pracy, nie ma uzasadnienia do wyznaczania dyżurów aptece z takiego terenu. Na poparcie zarzutów skargi strona skarżąca wskazała, że również D. Izba Aptekarska we W. - działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne i mając na uwadze faktyczne potrzeby ludności w tym względzie - negatywnie zaopiniowała projekt uchwały Zarządu Powiatu Nr [...]. W piśmie z dnia [...] (Nr [...]) samorząd zawodowy aptekarzy stwierdził, że pełnienie przez apteki dyżurów w dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze nocnej uzasadnione jest w miejscowościach, w których działają stacje pogotowia ratunkowego albo co najmniej dyżurują lekarze w przychodniach. Dyżurujące jednocześnie apteki zabezpieczają wtedy możliwość realizacji wystawionych recept lekarskich. Placówki zdrowia działające na terenie Powiatu W. nie mają zawartych z NFZ umów na świadczenia ambulatoryjne w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy. Strona skarżąca podkreśliła, że Apteka Leków Gotowych A usytuowana jest w Ł., na terenie wiejskim, gdzie żaden z okolicznych ośrodków zdrowia nie pełni dyżurów nocnych. W razie konieczności przy zagrożeniu życia lub zdrowia, okoliczni mieszkańcy bądź wzywają pogotowie ratunkowe, wyposażone w niezbędne leki, bądź korzystają z dyżurów w izbach przyjęć w szpitalach, które znajdują się w okolicznych miastach, i tam korzystają z usług dyżurujących aptek. M. K. zwróciła uwagę, że oprócz wspomnianego, podstawowego kryterium, które powinno być wzięte pod uwagę przez Zarząd Powiatu przy ustalaniu dyżurów nocnych i w dni ustawowo wolne od pracy, muszą być także uwzględnione szczególne warunki pracy konkretnej apteki. W przypadku bowiem Apteki Leków Gotowych A, położonej w Ł. w budynku, przed którym znajduje się nieoświetlony, otoczony wysokimi drzewami iglastymi teren, otwieranie apteki o godz. 21.00, gdy jest już ciemno, stanowi zagrożenie zdrowia i życia dyżurującej osoby. W związku z tym skarżąca wniosła o zmianę uchwały Nr A w zakresie zwolnienia Apteki Leków Gotowych A w Ł. przy ul. M. [...] z obowiązku pełnienia tygodniowych dyżurów nocnych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podkreślając raz jeszcze, że według art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala zarząd powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. W ocenie organu przywołany przepis upoważnia i zobowiązuje zarząd powiatu do podjęcia uchwały (aktu prawa miejscowego) ustalającej w sposób wiążący godziny pracy aptek na terenie danego powiatu. Uchwała ta powinna - co wprost wynika treści art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne - zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Mając na uwadze to unormowanie, zarząd powiatu jest zobowiązany do uwzględnienia w treści uchwały godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej oraz w niedziele święta. Obowiązek zarządu powiatu przekształca się przez wydanie stosownej uchwały w obowiązek poszczególnych aptek do zorganizowania pracy tych aptek w porze nocnej oraz w niedziele święta. Z obowiązku tego powiat nie może się zwolnić tylko dlatego, że na terenie sąsiednich powiatów funkcjonują apteki otwarte w tych dniach i godzinach. Obowiązek ten bowiem oznacza, iż potencjalni klienci aptek powinni mieć w miarę wygodny dostęp do aptek położonych w pobliżu ich miejsca zamieszkania. Szybka dostępność do leków oznacza bowiem bezpośredni wpływ na stan zdrowia, a nawet życia ludności. Co więcej konieczność zakupu leków często ma charakter nieprzewidywalny, nie sposób zatem - zdaniem organu - z góry ustalić kto i kiedy zgłosi się do apteki. Biorąc pod uwagę te okoliczności, Zarząd Powiatu W. - w celu uwzględnienia potrzeb ludności - nie tylko zrealizował ustawowy obowiązek konsultacyjny, ale również zasięgnął informacji bezpośrednio u przedstawicieli osób prowadzących apteki. Na spotkaniu w dniu [...] - jak wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę - nie udało się ustalić wspólnego stanowiska w sprawie godzin pracy aptek na terenie powiatu w. Uczestnicy wskazali jedynie, że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek należy rozdzielić obowiązek pełnienia dyżurów na możliwie najszerszy zbiór aptek, co spowoduje sprawiedliwe rozdzielenie obowiązków pełnienia dyżurów poza zwyczajnymi godzinami otwarcia aptek. Uwzględniając zatem treść art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne, stanowisko przedstawicieli osób prowadzących apteki, a także konieczność zapewnienia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, Zarząd Powiatu W. dokonał rozdziału obowiązku prowadzenia dyżurów przez różne apteki położone na terenie powiatu w. Do propozycji przedstawionej przez Zarząd Powiatu W. - co podkreślono w odpowiedzi na skargę - nie wniosła zastrzeżeń żadna gmina, opiniując projekt uchwały pozytywnie lub bez uwag. Zastrzeżenia sformułowała natomiast D. Izba Aptekarska, podkreślając w swojej opinii wskazała, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 94 ustawy Prawo farmaceutyczne może polegać na dostępności do aptek położonych na terenie W. lub sąsiedniego powiatu. Zdaniem Izby realizację obowiązków aptek z terenu powiatu w. mogłyby zapewnić apteki z terenów W. oraz powiatów d., o., o., s., ś., ś. i t. Oznacza to - według przyjętej w opinii interpretacją - przerzucenie obowiązków na inne podmioty. D. Izba Aptekarska powołała się na brak na terenie powiatu w. opieki medycznej funkcjonującej w porach nocnych i w dni świąteczne. Argument ten jest zdaniem Zarządu Powiatu W. nie do końca jest zasadny, ponieważ dostępność do lekarza, a dostępność do leku nie są pojęciami tożsamymi. Duża część leków może być dostępna bez konieczności uprzedniej wizyty lekarskiej. Organ zwrócił też uwagę, że dojazd do W. z terenu całego Powiatu W. w godzinach nocnych lub w dni świąteczne nie jest wcale łatwo dostępny. Należy też mieć na względzie specyfikę Powiatu W., położonego w pobliżu i prawie dookoła dużego ośrodka miejskiego, jakim jest W. Brak układu promienistego Powiatu W. oznacza konieczność zagwarantowania pracy aptek w możliwie dużej liczbie miejscowości. Wszystkie te aspekty - co podkreślono w odpowiedzi na skargę - musiały być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Reasumując organ stwierdził, że zarzuty skargi jakoby zaskarżona uchwała tylko mechanicznie rozdzielała obowiązek prowadzenia dyżurów w godzinach nocnych i dniach świątecznych i nie uwzględniała potrzeb ludności, są bezzasadne. Przyjęcie stanowiska skarżącej oznaczałoby - w ocenie organu - absurdalną konieczność przeprowadzenia przez Zarząd Powiatu W. nawet nie konsultacji społecznych, a referendum, na terenie całego powiatu, na temat adresu apteki, z jakiej mieszkańcy powiatu chcieliby korzystać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności takiego aktu lub - jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności - stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa [art. 147 § 1 u.p.p.s.a.]. Zarzuty zawarte w skardze nie mogą pozbawić kwestionowanej uchwały przymiotu legalności, gdyż akt ten znajduje dostateczne podstawy w obowiązującym prawie. Zaskarżoną uchwałę Zarząd Powiatu W. podjął na podstawie art. 94 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.f.") oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.p."). Według art. 94 ust. 1 u.p.f., rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, przy czym - stosownie do dyspozycji art. 94 ust. 2 u.p.f. - rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie ustala zarząd powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 u.p.f.). Upoważniając zarząd powiatu do ustalania rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi dwa podstawowe cele, czy też zadania. Po pierwsze, powinien on "być dostosowany do potrzeb ludności", po drugie, "zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy." Sformułowanie zawarte w art. 94 ust. 1 u.p.f. pozwala twierdzić, że wskazane w ustawie cele (zadania) pomyślane zostały dla dwóch odmiennych sytuacji. Z jednej bowiem strony rozkład godzin pracy powinien być dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechne, wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi, świadczone w zwykłych warunkach. Ustalając godziny pracy aptek w normalnych, codziennych warunkach należałoby zatem uwzględniać potrzeby ludności, a więc brać pod uwagę takie okoliczności jak np. liczba ludności oraz skupiska mieszkańców na danym terenie, zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, podział miejscowości na osiedla, liczba i układ placówek aptecznych na danym obszarze. Z drugiej zaś strony przy planowaniu i ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych nie można pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych, codziennych potrzeb w zakresie zaopatrzenia w leki. Chodzi tu mianowicie o zapewnienie - w miarę możliwości najlepszej - dostępności świadczeń aptecznych w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy, a więc wówczas, gdy nie funkcjonują ogólnodostępne apteki, a zaistnieje konieczność niezwłocznego podania leku choremu. Z art. 94 ust. 1 u.p.f. można wyprowadzić wniosek, że ustawodawca rozróżnia rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku racjonalne uzasadnienie znajduje kryterium rzeczywistych potrzeb ludności, które trzeba uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, dążąc do optymalnego zaspokojenia oczekiwań społeczności lokalnej. Inaczej rzecz się przedstawia, gdy chodzi o sytuacje wyjątkowe, wskazane w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 u.p.f. W wymienionych tam przypadkach pierwszorzędnym kryterium przy rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej, w niedziele, święta i dni wolne od pracy staje się, według ustawy, zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w niecodziennych, nadzwyczajnych warunkach, w których nie sposób - wbrew sugestii strony skarżącej - zbadać zapotrzebowania na usługi nocne czy świąteczne, skoro nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się nagłej choroby czy zaistnienia innego zdarzenia zagrażającego zdrowiu lub życiu człowieka. Istotne jest zatem takie rozłożenie obowiązku pełnienia przez apteki ogólnodostępne dyżurów nocnych i świątecznych, by przede wszystkim lokalna społeczność powiatu i gmin miała stworzone możliwości, jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje normalny, powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. W kontekście wywodów poczynionych na gruncie uregulowania zawartego w art. 94 ust. 1 u.p.f. nie może ostać się argument skarżącej, że "na danym terenie praktyka wskazuje na brak zainteresowania ludności funkcjonowaniem apteki w porze nocnej a także w dni wolne od pracy", i że w związku z tym "nie ma uzasadnienia dla wyznaczenia dyżurów aptece z takiego terenu", skoro w tak wyjątkowych przypadkach nie da się przecież przewidzieć wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń, w których konieczne będzie sięgnięcie po farmaceutyk ratujący zdrowie lub życie człowieka. Trudno więc w takich razach odwoływać się do kryterium istnienia lub nieistnienia "zainteresowania ludności", które okazuje się racjonalne w normalnych warunkach świadczenia codziennych usług aptekarskich, nie przystaje natomiast do funkcjonowania apteki w - wymienionych w art. 94 ust. 1 u.p.f. -sytuacjach nadzwyczajnych. Nie sposób też uznać za przesądzający w niniejszej sprawie - podniesiony przez skarżącą i D. Izbę Aptekarską we W. (pismo z dnia [...], Nr [...]) - argument o celowości pełnienia dyżurów nocnych i świątecznych przez apteki położone w miejscowościach, w których działają stacje pogotowia ratunkowego lub przynajmniej dyżurują lekarze w przychodniach, gdyż - jak wywodzą zwolennicy takiej tezy - tylko wtedy dyżurujące apteki umożliwiają realizację wystawionych recept. Przyjęcie takiego rozumowania pozostawałoby bowiem w dysharmonii z dyrektywą wynikającą z art. 94 ust. 1 u.p.f., gdyż wiele miejscowości - nie dość, że niemających pogotowia ratunkowego czy też nocnych lub świątecznych przychodni lekarskich - byłoby już z takich tylko powodów pozbawione również dostępu do usług farmaceutycznych niezbędnych w szczególnych, nadzwyczajnych wypadkach. Nie bierze się przy tym pod uwagę faktu, że w obecnych realiach - oprócz pogotowia ratunkowego - funkcjonuje także pomoc wyjazdowa, świadczona przez lekarzy specjalistów, ordynujących leki, do których dostęp powinien być dostępny właśnie w dyżurujących aptekach. Nie można też tracić z pola widzenia i tego, że apteki ogólnodostępne - będące placówkami ochrony zdrowia publicznego (art. 86 ust. 1 u.p.f.), powołanymi do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f., oraz do wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 u.p.f. - wydają produkty lecznicze i wyroby medyczne także bez recepty (art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.f.). Traktując dyżury nocne i świąteczne aptek, jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w wyjątkowych, nadzwyczajnych warunkach, nie powinno się pomijać także szczególnego unormowania zawartego w art. 96 ust. 2 u.p.f., według którego w przypadku nagłego zagrożenia zdrowia lub życia farmaceuta, może wydać bez recepty lekarskiej produkt leczniczy zastrzeżony do wydawania na receptę w najmniejszym terapeutycznym opakowaniu, z wyłączeniem środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów grupy I-R. Z tych też względów nie sposób podzielić zawartej w skardze sugestii o nakładaniu obowiązku pracy w porze nocnej i w święta na apteki zlokalizowane w miejscowościach z działającym pogotowiem ratunkowym lub z dyżurującą przychodnią lekarską. Nie można również solidaryzować się z zapatrywaniem D. Izby Aptekarskiej o niecelowości obciążania aptek funkcjonujących w Powiecie W. obowiązkiem dyżurów nocnych i świątecznych z tego względu, że poszczególne miejscowości powiatu są od siebie znacznie oddalone, bliżej jest zaś do miejscowości położonych na terenie innego powiatu, co - przy rozpowszechnieniu informacji o dyżurach pełnionych przez apteki ogólnodostępne we W. lub na terenie sąsiednich powiatów - zapewniałoby mieszkańcom Powiatu W. dostęp do produktów leczniczych. Głosząc taką tezę zapomina się bowiem o obowiązku powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, i funkcjonujących na jego obszarze aptek, zapewnienia dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych bez przerzucania tej powinności na powiaty sąsiednie. Do ustawowych zadań publicznych każdego powiatu należy tymczasem promocja i ochrona zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt u.s.p.), w czym mieści się także realizacja obowiązków przewidzianych w art. 94 ust. 1 u.p.f. Możliwość skorzystania z usług farmaceutycznych dostępnych w sąsiednim powiecie nie zwalnia Powiatu W. z zapewnienia takich świadczeń mieszkańcom tego Powiatu, tworzącym ex lege lokalną wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.p.). Z ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej nie mogą zwalniać - podnoszone przez stronę skarżącą - szczególne warunki pracy konkretnej apteki. Trzeba bowiem zauważyć, że ustawodawca - nakładając na apteki ogólnodostępne (jako placówki ochrony zdrowia publicznego obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez uprawnione osoby (farmaceutów), w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f., oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 u.p.f. - nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników. Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej (uprawnionego farmaceutę) do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w związku z ust. 5 u.p.f.), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 u.p.f. Przeszkody w świadczeniu tych usług nie może stanowić nawet niemożliwość pracy kierownika apteki spowodowana chorobą lub urlopem, gdyż na czas swojej nieobecności wynikłej z takich przyczyn zobowiązany jest wyznaczyć farmaceutę do jego zastępowania (art. 88 ust. 4 u.p.f. w związku z art. 95 ust. 4 pkt 5 u.p.f. i § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki - Dz. U. Nr 187, poz. 1565). Niezależnie od poczynionych wywodów należy zauważyć, że - wbrew stanowisku skarżącej - wynikające z uchwały Zarządu Powiatu W. obciążenie prowadzonej przez skarżącą apteki świadczeniem usług farmaceutycznych nie jest nadmierne, gdy się uwzględni, że w ciągu 2006 r. apteka powinna dyżurować w nocy tylko czternaście dni (od [...] do [...] i od [...] do [...] - § 1 uchwały), bez obowiązku pracy w soboty i niedziele (co dotyczy tylko dwóch z dwudziestu sześciu aptek funkcjonujących w Powiecie W., tj. Apteki A w Ł. i Apteki B w S. - § 2 ust. 1 uchwały) oraz w święta i inne dni ustawowo wolne od pracy (§ 2 ust. 2 uchwały). W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia argument skarżącej o znacznych, nadmiernych utrudnieniach w wykonaniu obowiązku pełnienia nocnych dyżurów przez okres przewidziany w uchwale. Wobec pojawiających się niekiedy wątpliwości co do charakteru prawnego uchwały zarządu powiatu w sprawie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, należy przychylić się do poglądu, że uchwała taka należy do zbioru aktów prawa miejscowego. Jest ona bowiem podejmowana na podstawie upoważnienia ustawowego, normuje materię o charakterze ogólnym, obejmując swym zakresem szeroki krąg podmiotów (zarówno apteki funkcjonujące na terenie danego powiatu, jak i osoby korzystające z usług farmaceutycznych). Mimo oznaczenia poszczególnych aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu oraz godzin ich otwarcia, uchwała ta nie jest indywidualnym aktem, rozstrzygającym konkretną sprawę administracyjną, albowiem ma ona zasięg powszechny na obszarze danego powiatu i dotyczy wszystkich podmiotów, które znajdą się w sytuacji opisanej w tejże uchwale. Skoro jest ona aktem skierowanym na zewnątrz, przeto nie sposób uznać jej za akt kierownictwa wewnętrznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2001 r., II SA/Ka 1079/01, Dz. Urz. Śląsk. 2001, Nr 65, poz. 1619). Takiej kwalifikacji prawnej uchwały podjętej na podstawie art. 94 ust. 2 u.p.f. nie stoi na przeszkodzie unormowanie zawarte w art. 40 ust. 2 u.s.p., gdyż przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu spraw, w których stanowione są akty prawa miejscowego, a przy tym nie wyklucza możliwości upoważnienia przez ustawodawcę nie tylko rady powiatu, ale także zarządu tej jednostki samorządu terytorialnego do wydania uchwały - aktu prawa miejscowego wykonującego ustawę - w zakresie wykraczającym poza wyliczenie istniejące w art. 40 ust. 2 u.s.p., jak to uczynił w art. 94 ust. 2 u.p.f. Skoro wszczęte skargą M. K. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia zaskarżonej uchwale zarzutu naruszenia prawa materialnego, jej zaś wydanie poprzedziło zasięgnięcie opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu oraz samorządu aptekarskiego (art. 94 ust. 2 u.p.f.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.