II SA/Kr 722/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Barbara Pasternak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi J. S. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję w części określonej w punkcie V. II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 stycznia 2003 r. znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. S. i A. S. od decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...] w sprawie odszkodowania za straty w produkcji rolnej na należących do nich gruntach poniesione w wyniku wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu gruntów w związku z ustanowieniem strefy ochronnej komunalnych ujęć wody we W. orzekł, co następuje: I. Uchylił zaskarżoną decyzję przyznającą J. i A. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł za straty w produkcji rolnej poniesione na należących do nich gruntach z tytułu ograniczeń w ich użytkowaniu w związku z ustanowieniem strefy ochronnej komunalnych ujęć wody we W. oraz zobowiązującej Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. we W., jako użytkownika komunalnego ujęcia wody, do wypłacenia odszkodowania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji; II. Przyznał A. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł za straty w produkcji rolnej poniesione na należących do niego gruntach z tytułu ograniczeń w ich użytkowaniu w związku z ustanowieniem strefy ochronnej komunalnych ujęć wody; III. Przyznał J. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł za straty w produkcji rolnej poniesione na należących do niego gruntach z tytułu ograniczeń w ich użytkowaniu w związku z ustanowieniem strefy ochronnej komunalnych ujęć wody; IV. Zobowiązał Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. we W. - użytkownika komunalnego ujęcia wody do wypłacenia odszkodowań orzeczonych w punkcie II i III niniejszej decyzji w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji; V. Odmówił przyznania odszkodowania J. i A. S. za okresy inne niż za rok 1998 uwzględniony w niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że sprawa odszkodowania dla J. S. i A. S. była już przedmiotem orzekania przez organy administracji. Decyzją z dnia 9 lutego 2001 r. znak: [...] Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] grudnia 2000r., znak: [...] orzekającą o przyznaniu J. i A. S. odszkodowania w kwocie [...] zł za straty w produkcji rolnej poniesione na należących do nich gruntach z tytułu ograniczeń w ich użytkowaniu w związku z ustanowieniem strefy ochronnej komunalnych ujęć wody we W. oraz zobowiązał Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z o.o. we W., jako użytkownika komunalnego ujęcia wody, do wypłacenia odszkodowania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wskutek skargi złożonej przez J. i A. S. wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 833/01 uchylił wymienioną decyzję Wojewody [...]. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie powyższe naruszało przepis prawa materialnego - art. 61 ust. l ustawy Prawo wodne z 24.10.1974 r., gdyż brak było podstawy prawnej do przyznania odszkodowania "J. S. i A. S." na takich zasadach, na jakich służyłoby ono współwłaścicielom. Przyjęte za podstawę wyliczenia strat działki nie są bowiem przedmiotem współwłasności skarżących, lecz jedne z nich stanowią odrębną własność J. S., a inne A. S.. Wspólne prowadzenie upraw nie zmienia okoliczności, iż każdy z właścicieli mógł doznać szkody w odniesieniu do gruntu stanowiącego jego własność. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy zarządził rozprawę administracyjną, podczas której J. i A. S. podtrzymali swoje żądania przyznania odszkodowania za okres od 1996 r., a także wnosili, aby odszkodowanie obejmowało cały teren, będący ich własnością położony w strefie ochronnej ujęć tj. 6 ha. J. S. oświadczył do protokołu, że przedstawione w operacie szacunkowym założenia dotyczące rodzaju i powierzchni upraw odnoszą się do nieruchomości rolnych stanowiących wyłącznie jego własność. Przedstawiciel Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. we W. przedstawił dowody, iż decyzja orzekająca o odszkodowaniu została przez przedsiębiorstwo zrealizowana, kwotę zasądzoną A. i J. S. odebrali w marcu i kwietniu 2001 roku. Swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] oparł na następujących ustaleniach faktycznych: strefa ochronna komunalnych ujęć wody we W. ustanowiona została decyzją Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii z dnia 1987.11. [...]., znak: [...] udzieloną Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w K.. Na mocy tej decyzji m. in. ustanowione zostały: strefy ochrony bezpośredniej dla poszczególnych studni, strefa ochrony pośredniej, łączna dla obu studni ujęcia przy ul. C., składająca się ze strefy ochrony zasobowej o powierzchni 24,26 km oraz strefy ochrony biologicznej o powierzchni 125,8 ha, w obrębie, której znajduje się, m.in.: część gruntów J. i A. S. - działki rolne nr [...],[...],[...] i [...]. Wniosek o przyznanie odszkodowania za straty w produkcji rolnej poniesione na skutek wprowadzonych ograniczeń w użytkowaniu gruntów położonych w strefie J. i A. S. złożyli w Urzędzie Gminy W. w dniu [...].07.1997 r., precyzując swoje roszczenia w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmieniali swe żądania co do wysokości jednorazowego odszkodowania, ewentualnie do corocznego odszkodowania za poniesione straty w produkcji w związku z ograniczeniem w użytkowaniu gruntów położonych w strefie ochronnej lub wykupu gospodarstwa w całości czy zamiany na podobne. Decyzja ustanawiająca strefę ochronną komunalnych ujęć wody we W. nie wprowadziła zakazu upraw rolnych i ogrodniczych. Niektóre z przewidzianych w strefie ograniczeń (zakaz stosowania środków ochrony roślin oraz stosowania nawozów mineralnych w dawkach 150 kg NPK/ha) pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym ze szkodą polegającą na zmniejszeniu plonów roślin rolniczych i ogrodniczych. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...].12.1998 r. znak: [...], zasięg strefy ochronnej ujęcia komunalnego we W. został zmieniony, a grunty należące do wnioskodawców wyłączone ze strefy. Tym samym zaistniała możliwość ich wykorzystania rolniczego i ogrodniczego bez dotychczasowych ograniczeń. Organ wydający rozstrzygnięcie ocenił, że roszczenia o przyznanie odszkodowania za okres od 1996 do 2000 roku nie znajdują uzasadnienia w przedstawionym materiale dowodowym. Wniosek o załatwienie sprawy złożony był w dniu [...] lipca 1997 r., natomiast odpowiedź na wniosek nosi datę [...] lipca 1997 r. Uznano za udowodnione, że do tego czasu wnioskodawcy wykorzystywali grunty nie stosując się do zaleceń wynikających z decyzji ustanawiającej strefy. Ze względu na terminy agrotechniczne wykazane uprawy nie mogły być po tym terminie (lipiec 1997 r.) podjęte. Potwierdzają to zapisy zawarte w I opinii biegłych z czerwca 1998 r. opartej o wizję lokalną, a także informacja wnioskodawców z początku 1998 r., że w poprzednich latach nie stosowali się do zakazów w strefie ochronnej i nie ograniczali produkcji. W świetle powyższych ustaleń, organ uznał za zasadne żądania J. i A. S. dotyczące wypłacenia odszkodowania za straty w produkcji rolnej poniesione w związku z ustanowieniem strefy ochronnej, ale wyłącznie za jeden rok tj. 1998. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie odwołanie skarżących oparł swoje rozstrzygnięcia na przepisie art. 138 § l punkt 2 k.p.a., uchylając decyzję starosty i orzekając zgodnie z oceną prawną przedstawioną przez sąd w uzasadnieniu do wyroku. Przyznane odszkodowanie za straty w 1998 r. zostało obliczone i przyznane każdemu ze skarżących stosownie do jego udziału we własności areału gruntów, z którego nastąpiło obliczenie szkody. Ustalając wysokość odszkodowania organ oparł się na dowodzie z operatu szacunkowego dla ustalenia wartości utraconych korzyści z tytułu ograniczenia w użytkowaniu gruntów w strefie ochronnej komunalnego ujęcia wody w m. W. z dnia [...] maja 2000 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. L. S.. W operacie oszacowano, że wartość utraconych korzyści w związku z rezygnacją z intensywnej produkcji wynosi ogółem dla gospodarstwa J. i A. S. [...] zł. Wartość ta została wyliczona wg stanu na rok 1998 oraz poziomu cen na maj 2000 r. Wyliczając odszkodowanie biegły przyjął rodzaj i powierzchnię upraw wg wniosku strony (mimo braku dowodów na jego potwierdzenie). Powyższą decyzję zaskarżyli do sądu administracyjnego J. S. i A. S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżących decyzja ta niezgodna z prawem w punktach: II i III z powodu przyznania odszkodowania bez ustawowych odsetek oraz w punkcie V z powodu odmowy przyznania odszkodowania za okresy inne niż za rok 1998. Zarzucili naruszenie prawa materialnego - art.61 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 23 z późniejszymi zmianami), mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 12 § l, 77, 81 i art. 107 § l i § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących decyzja Wojewody [...] z dnia 30 stycznia 2003 r. jest niezgodna z prawem, ponieważ nie rozważył on wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji starosty, wskazujących bezzasadność przyznania odszkodowania wyłącznie za rok 1998. Takie rozstrzygnięcie jest następstwem niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wprawdzie zaskarżona decyzja w punkcie V merytorycznie ustosunkowuje się do żądania zapłaty odszkodowania za inne okresy, niż za rok 1998, jednakże jest ona wadliwa z powodu odmowy przyznania odszkodowania. W konsekwencji przyznane odszkodowanie jest nieadekwatne do poniesionej przez skarżących szkody. Uzasadnienie decyzji narusza ponadto przepis art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Decyzja tych wymogów nie spełnia. W uzasadnieniu Wojewoda powołuje się ponownie na "informację PP. S. z początku 1998 r." bez wskazania na czym jest to ustalenie oparte. Skarżący nigdy nie składali podobnych oświadczeń. O ile podstawą takiego ustalenia miałaby być notatka z dnia [...].X.1998 r., spisana przez pracownika starostwa C. N. - czego można się tylko domyślać - to wobec kategorycznych twierdzeń skarżących, że i w poprzednich latach, jak i po 1998 r. ponieśli szkodę na skutek stosowania się do ograniczeń w uprawach i w toku dotychczasowego postępowania kwestionowali rzetelność i wiarygodność notatki - powinna ona być przedmiotem szczególnie starannej analizy i oceny. Wojewoda takiej analizy i oceny nie przeprowadził. Notatka miała być sporządzona [...].X.1998 r., lecz zawiera stwierdzenia co do rzekomych oświadczeń skarżących składanych na "początku 1998 r.", a ten początek roku miał przypadać "około kwietnia". Pomijając nawet tę sprzeczność (pierwszy miesiąc drugiego kwartału trudno zaliczyć do początku roku), notatka nie odpowiada kryteriom dowodu określonego w art. 75 kpa. Nie jest to także dokument urzędowy wymieniony w art. 76 § l k.p.a., ani protokół odpowiadający wymaganiom art. 68 i 69 k.p.a., ani "czynność organu administracji, z której nie sporządza się protokołu" (art. 72 k.p.a.). Skarżący podnieśli, że autor notatki nie był przesłuchiwany w charakterze świadka, nie był uprzedzany o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, nie mieli możliwości konfrontacji z nim i nie mogli zadawać pytań. Notatka budzi zasadnicze wątpliwości co jej rzetelności i wiarygodności także dlatego, że w toku postępowania twierdzenia skarżących, w szczególności oświadczenia J. S., były protokołowane. W dniu [...] kwietnia 1998 r. ten sam pracownik sporządził protokół "na okoliczność wyjaśnień" złożonych przez J. S. "w sprawie przyznania odszkodowania za straty w produkcji" w wyniku ograniczeń w związku z istnieniem strefy ochronnej, który nie zawiera najmniejszej nawet wzmianki, jakoby J. S. ograniczał roszczenie tylko do roku 1998. Protokół był sporządzony w obecności radcy prawnego starostwa M. G. i należy wykluczyć, aby w tym protokole nie zostało zawarte tak istotne dla sprawy oświadczenie strony, gdyby rzeczywiście zostało złożone. Nie podpisanie tego protokołu przez skarżącego z powodu braku konkretnych ustaleń co do odszkodowania temu wnioskowi nie przeczy. Skarżący zauważyli, że brak jest także oświadczenia o rzekomym nie stosowaniu się do ograniczeń w produkcji rolnej przed 1998 r. w innych protokołach, podpisywanych przez strony i osoby uczestniczące w czynnościach (protokoły z [...].VII.1998 r., [...].VIII.1998 r., [...].X.1998 r.). Skoro takiego oświadczenia nie zawierają protokoły odpowiadające formalnym wymogom, to opieranie ustaleń na notatce pozostającej z nimi w sprzeczności, w dodatku sporządzonej przez osobę, która czynności własnoręcznie protokołowała - w ocenie skarżących rażąco narusza przepis art. 80 k.p.a. Ustaleniom Wojewody przeczy także i to, że skarżący J. S. już w 1996 roku, pismem z dnia [...] kwietnia domagał się od Burmistrza W. m.in. wykupu jego gospodarstwa z powodu ograniczeń w produkcji rolnej, bądź pozwolenia użytkowanie posiadanego gospodarstwa na dotychczasowych warunkach, z tym, że Urząd Gminy każdego roku dopłaca różnicę między uzyskiwanymi dochodami przy ograniczeniach i bez tych ograniczeń. Pismem z [...].VI.1996 r. znak: [...] Burmistrz informował, że odszkodowanie za ograniczenia produkcji powinien wypłacić nie Urząd Miejski, lecz użytkownik ujęcia. Ustalenie, że we wcześniejszym okresie tj. przed rokiem 1998 r. skarżący nie stosowali się do zakazów wynikających z ustanowienia strefy ochronnej jest dowolne i nie odpowiada rzeczywistym stratom jakie ponieśli. Ponadto zdaniem skarżących wadliwość decyzji polega na odmowie przyznania odszkodowania za dalsze lata 1999 i 2000, pomimo zgłoszenia takiego żądania. Wojewoda nie ustosunkował się do zarzutów, że zmiana zasięgu strefy ochronnej dokonana przez Wojewodę [...] [...] grudnia 1998 r. znak: [...] nie miała żadnego wpływu na zaistnienie szkody w latach 1999 i 2000, ponieważ o takiej zmianie skarżący nie wiedzieli, nie byli bowiem uczestnikami tego postępowania administracyjnego. Nowa strefa w ogóle nie została wprowadzona do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skarżący nadal byli związani ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego m. W., w którym są zaznaczone strefy ochronne z ograniczeniem produkcji rolnej. Planem tym był i jest związany również Burmistrz m. W., który wcześniej na podstawie ustaleń tego planu odmówił skarżącym wydania zezwolenia budowlanego. Skarżący podkreślili, że w latach 1998/1999 i 2000 nikt nie powiadomił ich o tym, że nie muszą się stosować do ograniczeń w produkcji rolnej i nadal byli oni związani zakazami ograniczającymi produkcję rolną, tracąc co rok łącznie nie mniej niż [...] zł. Skarżący podnieśli również, że pomimo wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 833/01 Wojewoda nie ustosunkował się do żądania wypłaty odsetek. Wysokość odszkodowania za jeden rok, w łącznej kwocie [...] zł została ustalona decyzją Starosty W. z dnia [...] lipca 2000 r. Należało więc wskazać, że należą się ustawowe odsetki co najmniej od tej daty do dnia zapłaty odszkodowania. Pominięcie w decyzji także i tego roszczenia wskazuje, że organ administracyjny wydał decyzję z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a nawiązując do zarzutów skargi wskazał, że nie znajdują one uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Powtórzono argumenty uzasadniające przyznanie odszkodowania wyłącznie za rok 1998. Organ administracji wskazał, że podstawę prawną do przeznaczenia na rzecz skarżących J. S. i A. S. odszkodowania za straty w produkcji rolnej poniesione w 1998 r. stanowił przepis art. 61 ustawy Prawo wodne z 24.10.1974 r., zgodnie z którym właścicielowi nieruchomości należało przyznać odszkodowanie za szkodę poniesioną w związku ustanowieniem strefy ochronnej. Od 1999 r. nieruchomości należące do skarżących znajdują się poza zasięgiem strefy ochronnej ujęcia komunalnego we W., w związku z czym na ich gruntach nie obowiązują zakazy i ograniczenia wynikające z decyzji administracyjnych ustanawiających strefę. Dlatego zarzut skarżących, iż związani są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, zdaniem organu, bezzasadny. Organ odwoławczy nie ma bowiem podstaw prawnych do rozpatrywania roszczeń spowodowanych ograniczeniami w użytkowaniu nieruchomości, które wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sprawę należnych odsetek regulują przepisy kodeksu cywilnego. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia organu administracji, na podstawie których odmówiono przyznania odszkodowania za okresy inne niż 1998 r. są dowolne. W uzasadnieniu decyzji wskazano w sposób ogólny, że uznano za udowodnione, że przed wniesieniem wniosku w lipcu 1997 r. wnioskodawcy wykorzystywali grunty nie stosując się do zaleceń wynikających z decyzji ustanawiającej strefy. Okoliczność tę mają potwierdzać zapisy zawarte w I opinii biegłych z czerwca 1998 r. opartej o wizję lokalną, a także informacja wnioskodawców z początku 1998 r., że w poprzednich latach nie stosowali się do zakazów w strefie ochronnej i nie ograniczali produkcji. Organ administracji nie wyjaśnił jednak jaką "informację wnioskodawców z początku 1998 r." ma na myśli. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa sporządzona przez C. N. w dniu [...] października 1998 r., w której stwierdzono, że w obecności sporządzającego notatkę oraz Naczelnika Wydziału R. C., J. S. na początku 1998 r. ok. miesiąca kwietnia kilkakrotnie stwierdzał, że stosuje się do ograniczeń w uprawie dopiero od 1998 r., zaś w latach poprzednich uprawiał grunty bez żadnych ograniczeń. Pismo to ma jednak bardzo ograniczoną wartość dowodową. Ustalenie wysokości poniesionej szkody - poprzez ustalenie od kiedy wnioskodawcy stosowali się do ograniczeń w uprawie - to okoliczność na tyle istotna, że należało w tym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe. Przede wszystkim należało na tę okoliczność przesłuchać wnioskodawców, tym bardziej, że w aktach administracyjnych znajdują się ich wielokrotne wskazania, że domagają się odszkodowania również za lata 1996 i 1997 (protokół rozprawy wodnoprawnej z [...] stycznia 2000 r., wniosek o rozpoznanie odwołania z [...] sierpnia 1995 r.). Także w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] stycznia 1998 r. znajduje się stwierdzenie, że J. i A. S. złożyli wniosek o odszkodowanie już w 1996 r. W tej sytuacji stwierdzenie, iż "organ uznał za udowodnione, że przed wniesieniem wniosku w lipcu 1997 r, wnioskodawcy wykorzystywali grunty nie stosując się do zaleceń wynikających z decyzji ustanawiającej strefy" jest gołosłowne i nie ma oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji powinien przeprowadzić na tę okoliczność postępowanie dowodowe celem rzetelnego wyjaśnienia tej kwestii stosownie do wymogu art. 77 i art. 7 k.p.a., a w szczególności, czy skarżący zgłaszając wniosek o odszkodowanie w 1996 r. stosowali się już wtedy do zakazów wynikających z ustanowienia strefy ochronnej komunalnych ujęć wody we W. obejmującej ich grunty rolne, a jeżeli tak to od kiedy i jakie straty ponieśli z tego tytułu. W pozostałej części zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Biorąc pod uwag powyższe Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par l pkt "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.