VII SA/Wa 1102/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zawiązku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), wymierzył Prezydentowi Miasta [...] karę w wysokości 33.000 zł (trzydzieści trzy tysiące złotych) za 66 dni zwłoki w postępowaniu nr [...]w sprawie pozwolenia na remont elewacji wirydarza klasztornego w Zespole Klasztornym [...] w [...], znajdującym się przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w przedmiocie naliczenia kary wszczął pismem z dnia 14 października 2005 r., a zatem w stanie prawnym po nowelizacji ustawy - Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. Do prowadzonego postępowania mają więc zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu. Dodał, że kontrolowane postępowanie zakończyło się również po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji. Organ wyjaśnił, iż do obliczania terminu załatwienia sprawy ma zastosowanie przepis art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane (obowiązującej w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] maja 2004 r.), zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana po upływie 167 dni, licząc od dnia wpływu wniosku o pozwolenie na budowę, tj. 16 grudnia 2003 r. do dnia wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. [...] maja 2004 r. Czas podlegający odliczeniu z powodu postanowienia o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia wniosku o zezwolenie konserwatorskie w trybie art. 77 § 1 i art. 123 k.p.a. określił jako 36 dni, licząc od dnia wydania postanowienia, tj. [...] kwietnia 2004 r. do daty wpływu pisma uzupełniającego brakujące zezwolenie konserwatorskie, tj. 25 maja 2004 r. Organ odliczył od czasu trwania postępowania (tj. 167 dni) 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 36 dni związanych z uzupełnieniem wniosku o zezwolenie konserwatorskie, otrzymując 66 dni zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, Wojewoda [...] określił łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na remont elewacji wirydarza klasztornego w Zespole Klasztornym [...] w [...] jako 33.000 zł. Nadmienił, że nie uwzględnił odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ stanowi ono składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w czynnościach, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., jak również w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podniósł, że Wojewoda [...] nie odliczył okresów związanych z zawiadomieniem stron o toczącym się postępowaniu oraz niezależnego od organu okresu oczekiwania na zwrotne potwierdzenia odbioru. W ocenie Prezydenta Miasta [...], do okresów określonych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego należy zaliczyć także termin wyznaczony stronom w celu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz czas oczekiwania na zwrotne potwierdzenia odbioru, natomiast sposób obliczania wysokości kary nie uwzględnił w/w okoliczności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...], utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Organ drugiej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane prawidłowo określono na dzień 16 grudnia 2003 r. wskazując, iż wydanie decyzji nastąpiło 167 dni po wpłynięciu wniosku o pozwolenie na budowę, tj. [...] maja 2004 r. Przychylił się także do odliczenia od biegu w/w terminu okresu 36 dni, związanego z wydaniem postanowienia, które nakładało na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia wniosku o zezwolenie konserwatorskie. Podzielił pogląd Wojewody [...], zgodnie z którym - po odliczeniu od całkowitego czasu trwania przedmiotowego postępowania 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz 36 dni niezawinionego przez organ czasu zwłoki związanej z wydaniem postanowienia o uzupełnieniu braków wniosku o pozwolenie na budowę - w sprawie doszło do 66-dniowego przekroczenia terminu do wydania decyzji. W odniesieniu do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzając, że czynności związane z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i wyznaczeniem terminu na zapoznanie się z dokumentacją nie mieszczą się w kategorii czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, a zatem nie podlegają odliczeniu od biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta [...]. Zwrócił się o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący podniósł, iż podczas kontroli przedmiotowego postępowania zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odliczyli pełnego okresu oczekiwania na uzupełnienie dokumentów niezbędnych do wydania decyzji, tj. nie uwzględniono okresu 14 dni pomiędzy 23 marca 2004 r. a 6 kwietnia 2004 r., kiedy oczekiwano na przedłożenie do akt sprawy opinii konserwatorskiej oraz okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczętym postępowaniu, przewidzianych przepisami k.p.a. Zdaniem skarżącego, okres oczekiwania na przedstawienie opinii konserwatorskiej nie jest okolicznością, na którą może mieć wpływ organ wydający pozwolenie na budowę. Dodał także, iż do czynności określonych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego należy zaliczyć umożliwienie stronom zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz oczekiwanie na zwrotne potwierdzenia odbioru. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie kontrolą Sądu zostało objęte postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, iż do badanego postępowania w przedmiocie naliczenia kary mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Znowelizowany art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego określa granice czasowe rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jako 65 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, iż wniosek Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych [...] reprezentującego Opactwo [...] w [...] dotyczący pozwolenia na remont elewacji wirydarza klasztornego w Zespole Klasztornym [...] w [...] przy ul. [...]w [...] wpłynął do Urzędu Miasta [...] w dniu 16 grudnia 2003 r. Od tego dnia rozpoczął bieg wskazany powyżej termin do wydania decyzji, który został przekroczony już w dacie podjęcia przez organ pierwszej czynności, stanowiącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania, tj. w dniu 26 lutego 2004 r. Kolejna czynność w postaci przyjęcia pracownika inwestora miała miejsce po upływie prawie miesiąca od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania (protokół z dnia 23 marca 2004 r.). W dniu 6 kwietnia 2004 r. pracownik inwestora złożył dwie pozytywne opinie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 31 marca 2004 r. wraz z projektami, dotyczące aranżacji posadzek wirydarza klasztornego oraz wymiany okien pierwszego piętra. Z uwagi na zawarte w zezwoleniu konserwatorskim z dnia [...] września 2003 r. nr [...]dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę dodatkowe warunki, dotyczące konieczności przedstawienia do odrębnego uzgodnienia projektu nawierzchni i zagospodarowania wirydarza, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia wniosku i dostarczenia zezwolenia konserwatorskiego w przedmiocie wymiany stolarki okien pierwszego piętra wirydarza oraz wymiany nawierzchni alejek i chodnika. W odpowiedzi na postanowienie Prezydenta Miasta [...], inwestor nadesłał w dniu 25 maja 2004 r. rozszerzenie zezwolenia konserwatorskiego z dnia [...] września 2003 r. nr [...]na remont elewacji wirydarza klasztoru, udzielone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 19 maja 2004 r. (w którym wskazano, że przedmiotowe prace zaopiniował pozytywnie już w dniu 31 marca 2004 r.). Po jego otrzymaniu Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] maja 2004 r. decyzję nr [...]udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, która zakończyła przedmiotowe postępowanie. Z przedstawionego powyżej toku postępowania wynika, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2004 r. organ w istotny sposób przekroczył termin ustanowiony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż okresy czasu dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu oraz oczekiwania na zwrotne potwierdzenia odbioru nie mogą stanowić okoliczności wstrzymującej bieg terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego, które organ prowadzący postępowanie powinien organizować w sposób umożliwiający zachowanie terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Z tej przyczyny terminy potrzebne do dokonania w/w czynności nie zostały uwzględnione wśród wymienionych w art. 35 ust. 8 cytowanej ustawy okresów czasu, nie wliczanych do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem związane z nimi okresy opóźnień w wydaniu decyzji nie zostały odliczone przy wymierzeniu kary pieniężnej. Stwierdzić jednak należy, iż organy obu instancji nie ustosunkowały się do podstawy prawnej postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], co skutkowało pojawieniem się błędu w wysokości obliczonej kwoty. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania postanowienia w oparciu o art. 77 § 1 tej ustawy - tryb mający na celu uzupełnienie wniosku został uregulowany w art. 64 § 2 k.p.a., jednakże znajduje on zastosowanie wyłącznie w przypadku formalnoprawnych braków wniosku. W sytuacji, gdy wniosek jest niekompletny pod względem materialnoprawnym, organ powinien zastosować tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwiający wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie uregulowanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (a zatem m. in. w przedmiocie kompletności projektu budowlanego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń). Postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]dotyczące nałożenia na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia wniosku i dostarczenia zezwolenia konserwatorskiego w przedmiocie wymiany stolarki okien I piętra wirydarza oraz wymiany nawierzchni alejek i chodnika należało wydać na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przy czym zastosowanie wskazanego trybu nie powoduje wstrzymania biegu terminu ustanowionego w art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien wyznaczać krótkie terminy w celu uzupełnienia wniosku, aby rozstrzygnięcie mogło być wydane w przewidzianym ustawowo terminie. W związku z powyższym organy obu instancji nieprawidłowo odliczyły od całkowitego czasu trwania postępowania 36 dni zwłoki, związanej z wydaniem postanowienia o uzupełnieniu braków wniosku o pozwolenie na budowę. Należy również dodać, iż w dacie wydania w/w postanowienia w aktach sprawy znajdowały się dwie opinie konserwatorskie z dnia [...] marca 2004 r., dotyczące projektu aranżacji posadzek wirydarza oraz projektu wymiany okien I piętra, a pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 maja 2004 r. (nadesłane w dniu 25 maja 2004 r.) stanowiło ich potwierdzenie. Wątpliwą jest więc zasadność wystąpienia przez organ do wnioskodawcy o dołączenie do akt sprawy posiadanych już dokumentów, co dodatkowo przedłużyło przedmiotowe postępowanie. Zaskarżone rozstrzygnięcie pozostawiono w obrocie prawnym - pomimo odliczenia zbyt wielu dni przy ustaleniu przekroczenia terminu do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]- z uwagi na zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius, uniemożliwiający Sądowi wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, jeżeli nie wystąpi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zakwestionowanie przez Sąd sposobu naliczania kary pieniężnej w związku z nieprawidłowym odliczeniem czasu zwłoki związanej z wydaniem postanowienia o uzupełnieniu braków wniosku o pozwolenie na budowę musiałoby spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie przez organ administracji ponownie rozpatrujący sprawę rozstrzygnięcia na niekorzyść strony skarżącej. Ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiła kwalifikowana wada prawna, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia, kwestionowane rozstrzygnięcie należało pozostawić w obrocie prawnym. Należy również zwrócić uwagę na fakt, iż w przedmiotowym postępowaniu pierwsza czynność podjęta została po upływie terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a więc nie może być mowy o uwzględnieniu okoliczności, o których mowa w art. 35 ust. 8, gdyż odnoszą się one do czynności podejmowanych w czasie biegu terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6, a nie w przypadku, kiedy pierwsza czynność bez żadnego usprawiedliwienia zostaje podjęta po upływie terminu przewidzianego w prawie materialnym do podjęcia decyzji. Okoliczności przewidziane w ust. 8 to okoliczności wyjątkowe, które zaistnieją obiektywnie i w takim przypadku podlegają uwzględnieniu, a nie niczym nie uzasadniona zwłoka w działaniu organu. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.