II OSK 849/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 485/06 w zakresie odrzucenia skargi P. R., F. B. oraz Rady Okręgowej [...] Izby Inżynierów Budownictwa w Z. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przygotowania Zjazdu Sprawozdawczo – Wyborczego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa 2006 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną U Z A S A D N I E N II E Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 485/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. R., F. B. i Rady Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Z. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 21 grudnia 2005r. nr 43/R/05 w przedmiocie przygotowania Zjazdu Sprawozdawczo – Wyborczego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa 2006 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", sądy administracyjne rozpoznają sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, powierzone kompetencji tych sądów z mocy ustaw szczególnych. Problematyka zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w ocenie Sądu I instancji nie należy także do spraw określonych w art. 3 ( 3 ppsa, z mocy którego kognicją sądu administracyjnego objęte są decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, akty jednostek samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestia rozstrzygana tą uchwałą nie należy także do spraw określonych w art. 3 ( 2 ppsa. W myśl art. 3 ( 3 ppsa kontrolą sądowo-administracyjną mogą być objęte również inne sprawy na mocy ustawy szczególnej. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów /Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm./, zwana dalej "ustawą o samorządach zawodowych", w której zostały wskazane rodzaje spraw, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej rozpatrywana skarga dotyczy uchwały w sprawie przygotowania Zjazdu Sprawozdawczo - Wyborczego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, a więc aktu dotyczącego ściśle organizacyjnych spraw mających charakter działań wewnętrznych samorządu zawodowego nie dotykających problematyki z dziedziny administracji publicznej. Zakres uregulowany zaskarżoną uchwałą nie mieści się katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne ponieważ jej przedmiot wykraczał poza zakres właściwości tych sądów wskazany w art. 184 Konstytucji RP a dookreślony w art. 1§1 ppsa, który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Właściwości sądów administracyjnych nie można przypisać kontroli wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań mających wewnętrzny charakter. Dodatkowo Sąd wskazał, że zgodnie z art. 50 ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W sprawie niniejszej jeden ze skarżących jakim jest Rada Okręgowa Inżynierów Budownictwa w Z. pomimo posiadanego statusu organu samorządu inżynierów budownictwa nie posiada legitymacji prawnej do reprezentowania samorządu, ponieważ nie posiada zdolności sądowej oraz interesu prawnego. Organ ten nie jest zatem uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z tych względów Sąd I instancji uznał skargę za niedopuszczalną i orzekł o jej odrzuceniu na mocy art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł F. B. reprezentowany przez radcę prawnego D. P. zarzucając naruszenie tym postanowieniem przepisów prawa procesowego przez: 1/ niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, który w ocenie autora skargi stanowił w niniejszej sprawie podstawę do dokonania kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały, a więc dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w przypadku zastosowania ww. przepisu nie doszłoby do odrzucenia skargi tj zastosowania skutków prawnych z art. 58 § 1 pkt. 6 ppsa. 2/ niezastosowanie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych w zw. z art. 50 ( 1 i ( 2 ppsa wobec pominięcia okoliczności, iż skargę może wnieść nie tylko osoba mająca interes prawny do jej złożenia ale również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi, a taką ustawą jest ustawa korporacyjna i jej przepis art. 40 ust. 2., W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 40 ust. 2 członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę okręgowej izby do właściwych organów Krajowej Izby, a uchwałę Krajowej Izby do sądu administracyjnego. Przepis ten został umieszczony w rozdziale regulującym prawa i obowiązki wynikające z członkostwa w okręgowych izbach. Z przepisu tego nie wynika dopuszczalność wnoszenia skarg tylko w sytuacji postępowań indywidualnych, w których mają zastosowanie przepisy Kpa, a więc nie wyłącza on możliwości wnoszenia skarg w innych sprawach, które co prawda nie są wymienione wprost w ustawie korporacyjnej, ale dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy przepisów prawa. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną wnoszenia skarg do sądu administracyjnego nie odwołując się do pojęcia "interesu prawnego". Jednakże interes prawny zawiera się już w przynależności do właściwej izby, wymaga więc jedynie, aby wnoszący skargę był członkiem samorządu zawodowego. W takim ujęciu osoba nie należąca do izby samorządu zawodowego nie miałaby prawa zaskarżenia uchwały tego samorządu do sądu administracyjnego. Za takim rozumieniem omawianej regulacji, iż do wniesienia skargi na uchwałę przez członka izby nie jest wymagane legitymowanie się interesem prawnym w ocenie wnoszących skargę kasacyjną przemawia art. 50 ( 2 ppsa, stosownie do którego prawo do wniesienia skargi mają też inne podmioty, niekoniecznie te, które mają w sprawie interes prawny. Sąd I instancji zresztą w ogóle nie oceniał istnienia interesu prawnego wnoszących skargę uznając niedopuszczalność jej wniesienia ze względu na to, że sprawa ma charakter organizacyjny a nie indywidualny. Dodatkowo w skardze kasacyjnej zauważa się, że zaskarżone postanowienie pozbawia całkowicie kontroli sądowej działalność organów samorządu zawodowego, pomimo że w tym zakresie wykonują one zadania z zakresu administracji publicznej, do których realizacji zostały powołane w drodze ustawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Spór sprowadza się do zagadnienia dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących przygotowania Zjazdu Sprawozdawczo – Wyborczego L. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W skardze kasacyjnej wywodzi się, iż niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, który stanowił w sprawie niniejszej podstawę do kontroli przez Sąd administracyjny zaskarżonej uchwały miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób jednak podzielić takiej argumentacji, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie stwierdził, iż w ustawie o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów zostały wskazane rodzaje spraw, które mogą się zakończyć wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W sprawach dotyczących organizacji izb nie zostało przyznane prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę nie znajduje także oparcia w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmuje się bowiem, że wniesienie skargi na powyższej podstawie jest możliwe, jeżeli akt lub czynność mają charakter zewnętrzny tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność. W niniejszej sprawie natomiast zaskarżona uchwała Krajowego Zjazdu Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zapadła wewnątrz struktury organizacyjnej samorządu zawodowego. Już tylko ta okoliczność uzasadniała odrzucenie skargi. Tym samym w sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Powołana zaś w skardze kasacyjnej przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych przewidujący, iż członek samorządu zawodowego może zaskarżyć uchwałę Krajowej Rady do sądu administracyjnego nie może być tak rozumiany, jak to przyjmują skarżący, iż każdy członek samorządu zawodowego ma interes prawny w zaskarżeniu każdej uchwały tego rodzaju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez względu na jej przedmiot. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega tylko taka uchwała, która dotyczy działalności samorządu zawodowego należącej do dziedziny administracji publicznej. Uchwała ta musi także dotyczyć interesu prawnego członka, zamierzającego skorzystać z prawa określonego w art. 40 ust. 2. Wynika to z umiejscowienia tego przepisu w rozdziale 4 - Członkostwo w okręgowych izbach, co determinuje przyjęcie, że uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyłącznie członek samorządu zawodowego mający w tym interes prawny. W skardze kasacyjnej powołano także przepis art. 50 § 2 ppsa, wskazując na możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot nie mający interesu prawnego. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż wnosząc skargę do sądu administracyjnego podmiot musi wykazać się interesem prawnym, chyba że jest to prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna /art. 25 § 1 i art. 33 § 2 ppsa/. W tym stanie rzeczy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydano zgodnie z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji postanowienia z mocy art. 184 w zw. z art. 182 ( 1 ppsa.