II SA/Kr 1964/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego B. W. kwotę [...] zł. ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...].2001 r. (znak: [...]) działając na podstawie art, 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr.89 poz.414 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr.207 póz. 2016 z późn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał B. W. dokonanie "przymusowej rozbiórki rozbudowanego i przebudowanego budynku gastronomicznego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr A w [...]. Odwołanie B. W. nie zostało uwzględnione i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].2002 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje podnosząc w uzasadnieniu co następuje: 1/ przedmiotem postępowania w sprawie jest przebudowa, rozbudowa istniejącego budynku gastronomicznego zlokalizowanego na działce nr A w [...]. W dniu [...].2001 r., organ I instancji dokonał oględzin w trakcie których ustalił, iż na działce nr A położonej w [...] prowadzona jest rozbudowa oraz przebudowa istniejącego budynku gastronomicznego. Decyzją z dnia [...].2001 r., organ I instancji nakazał B. W. dokonanie rozbiórki rozbudowanej i przebudowanej części budynku gastronomicznego ale decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...].2001 r. i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na to m.in., iż organ I instancji nie udowodnił, że inwestor odstąpił od warunków dokonanego zgłoszenia, 2/ w dniu [...]2001 r. organ I instancji ponownie dokonał oględzin, podczas których sporządzono szkic sytuacyjny przedmiotowego obiektu. Inwestor B. W. oświadczył, iż nie posiada pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pawilonu handlowego. W tej sytuacji organ I instancji w dniu [...].2001 r. wydał decyzję będącą przedmiotem sprawy. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że rozbudowa -przebudowa budynku nie polegała na dokonaniu remontu, czy odtworzeniu stanu pierwotnego o poprzednich wymiarach i gabarytach. Powstał nowy obiekt o innej konstrukcji, układzie funkcjonalnym oraz innych wymiarach. 3/ odwołujący się B. W. podnosi, iż dokonał remontu przedmiotowego pawilonu handlowego, oraz że organ I instancji nie udowodnił odstępstw od warunków dokonanego zgłoszenia, w szczególności, że dokonane zostały zmiany w stosunku do stanu pierwotnego, 4/ zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja jest prawidłowa. 5/ organ I instancji ustalił, iż B. W. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych polegających na ..."wymianie istniejącego pokrycia dachowego bez wymiany elementów konstrukcyjnych dachu; wymianie istniejącej stolarki okiennej. ". Właściwy .-organ nie wniósł sprzeciwu do niniejszego zgłoszenia. Podczas oględzin przedmiotu postępowania z dnia [...] 2001 r. ustalono, iż inwestor wykonał roboty budowlane przekraczające zakres dokonanego zgłoszenia, na realizację których wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. 6/ jakkolwiek organ I instancji w swym postępowaniu nie ustalił jednoznacznie wymiarów budynku przed wykonanymi robotami, a przez to odstępstw od dokonanego zgłoszenia robót remontowych, to przeprowadzone przez organ II instancji uzupełniające postępowanie dowodowe jednoznacznie wskazuje na zakres robót wykonanych przez inwestora. Organ odwoławczy uznał za wiarygodny znajdujący się w aktach II instancji materiał zdjęciowy (karty nr [...],[...],[...]), a także projekt architektoniczno-budowlany remontu i modernizacji przedmiotowego obiektu autorstwa arch. M. P., dostarczony przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w [...], które dają zarówno obraz sytuacji istniejącej przed wykonanymi przez B. W. robotami budowlanymi, jak i pozwalają stwierdzić zbieżność zamiaru inwestycyjnego wyrażonego w projekcie ze stanem aktualnym. W szczególności zwraca uwagę fakt, iż w miejscu dwóch pawilonów jednego - przekrytego dachem dwuspadowym w układzie szczytowym oraz drugiego - o dachu jednospadowym, a więc o odmiennych ustrojach konstrukcyjnych, w chwili obecnej istnieje jeden - o zdecydowanie odmiennej konstrukcji i architekturze. Stan powyższy potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu [...] 2002r. (dowód: protokół z oględzin -karta nr [...] akt II instancji). Materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, iż na działce nr A w [...] zrealizowano nowy obiekt budowlany z wykorzystaniem fragmentów poprzednio istniejącego budynku, 7/ skoro B. W. na rozbudowę i przebudowę przedmiotowego obiektu budowlanego nie posiada pozwolenia właściwego organu, co znajduje potwierdzenie w podpisanym przez strony protokole z oględzin przedmiotu postępowania, zatem w świetle obowiązujących przepisów organ I instancji prawidłowo wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył B. W. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił, że narusza ona art. 7, 26, 77 oraz 107 § 3 kpa oraz art.8 (chyba 3) pkt.8 oraz 30 prawa budowlanego. Niewyjaśnione zostało na jakiej działce ewidencyjnej znajduje się obiekt wobec rozbieżności miedzy stanem katastralnym wg którego jest usytuowany na p.gr.221 a stanem wynikającym z ewidencji gruntów. Powyższa okoliczność jest istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia okolicznością. Dalej podniósł, że decyzja nakazuje "rozbiórkę obiektu remontowanego co skutkuje obowiązek rozbiórki tej części która nie była remontowa i na którą wydano uprzednio zezwolenie w tym zakresie decyzja jest nieprawidłowa bowiem ewentualnie winna nakazywać przywrócenie stanu poprzedniego'. Pominięto także istotną okoliczność zgodności remontu i usytuowania obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza zastosowanie art.48 Prawa Budowlanego z 1994 r. Wydana decyzja została oparta na oświadczeniach K. K. występującego w charakterze strony w tym postępowaniu. Tymczasem jak wynika z decyzji Starostwa w [...] stwierdzono brak podstawy do figurowania w ewidencji gruntów dz. ew. B i A K. K. Zatem brak było podstawy do występowania w charakterze strony. Z tego powodu nie może jego oświadczenie stanowić materiału dowodowego której opiera się decyzja. Nie zakończone zostało także postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania na postawie art.97 § l pkt. 4 kpa w sprawie uprawnienia występowania w charakterze strony w tym postępowaniu K. K. Złożona została w tym zakresie skarga do NSA. W końcu nie wyjaśniono sprawy zgłoszenia a w dniu 2001. [...] w Starostwie Powiatowym w [...] dokonano zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego na wykonanie prac remontowych w obiekcie-pawilon sprzedaży ulicznej (obiekt tymczasowy art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Zakres prac remontowych w obiekcie budowlanym, który istnieje od roku 1979, obejmował wymianę substancji na materiały inne niż użyte w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawo budowlane). Na dokonanie prac remontowych wyraził zgodę Wynajmujący w umowie najmu terenu, na którym jest usytuowany obiekt a Starostwo Powiatowe nie zgłosiło sprzeciwu co zgodnie z orzecznictwem NSA oznaczało zgodę na zgłoszony zakres robót. Organ pierwszej instancji i drugiej instancji nie wyjaśnił wszystkich, istotnych okoliczności dla wydania decyzji, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Prace remontowe wykonywane są bowiem, nie w budynku, lecz w tymczasowym obiekcie budowlanym, a ich zakres nie obejmuje przebudowy i rozbudowy, lecz jedynie prace polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Błędne jest ustalenie, że inwestor zastosował nowe rozwiązanie konstrukcyjne i funkcjonalne, bowiem nie uległy zmianie konstrukcje ścianowe, które zachowały dotychczasowe gabaryty, tj. wymiary 10,5x10 m co wynika zarówno z protokołu jak również mapy załączonej od odwołania. Zachowany został system, konstrukcyjno-ścianowy obiektu [...] a jedynie dokonano wymiany materiałów co jest zgodne z prawem budowlanym. W świetle powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego brak jest podstawy w art. 48 do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem w tym przypadku dopełnione zostały przez Inwestora wymogi przewidziane w obiekcie tymczasowym, a twierdzenia o przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego naruszają art.7 k.p.a. W zakończeniu zarzucono, że uzasadnienie decyzji narusza rażąca art.107 § 3 kpa "bowiem zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne nie spełniają wymogów określonych w tym przepisie". Ustalenie stron postępowania nie odpowiada stanowi prawnemu bowiem działka na której jest usytuowany obiekt była własnością J. Z. którego spadkobierca nie jest K. K. Samoistnym posiadaczem nieruchomości jest J. S. która jest wydzierżawiającą dlatego stwierdzenie że. K. K. jest stroną w tym postępowaniu niema prawnego uzasadnienia w świetle art. 28 kpa. czego organ I instancji prawidłowo nie wyjaśnił. Organ I i II instancji nie wykazał że inwestor odstąpił od warunków dokonanego zgłoszenia w szczególności że dokonał zmian w stosunku do stanu pierwotnego. W protokole oględzin z dnia [...].2001r. oraz [...].2002 r. nie stwierdzono bowiem, że inwestor dokonał zmiany konstrukcji ścianowych które zachowały dotychczasowe gabaryty tj. wymiary 10,5 m x 1.00 m. Istotną sprawa są również skutki społeczne realizacji nakazu rozbiórki co spowodowałoby likwidacje zakładu tzn. miejsc pracy dla [...] pracowników. Na realizacje modernizacji pawilonu co było konieczne dla utrzymania się rynku wnoszący skargę zaciągnął znaczący kredyt i jego wobec konieczności usunięcia obiektu jest zagrożona. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 3z. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Organ I instancji w swojej decyzji nakazuje B. W. dokonanie "przymusowej rozbiórki rozbudowanego i przebudowanego budynku gastronomicznego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr A w [...]/'. W. tak sformułowanej sentencji może wynikać, że przedmiotem decyzji jest cały budynek rozbudowany i przebudowany, tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obiekt który objęty został przymusową rozbiórką powstał na fragmentach "poprzednio istniejącego budynku". Decyzja nakazująca rozbiórkę nie może iść dalej niż dokonana samowola. Związana z tym jest jeszcze druga kwestia, organ II instancji ustala, że inwestor B. W. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych ale podczas oględzin przedmiotu postępowania z dnia [...].2001 r. ustalono, iż inwestor wykonał roboty budowlane przekraczające zakres dokonanego zgłoszenia, na realizację których wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Czyli, że nie wszystkie wykonane roboty budowlane miały charakter samowolny bowiem istniał już obiekt (który został przebudowy) a więc, po pierwsze decyzja nie może dotyczyć tego istniejącego obiektu (chyba, że też powstał on również w wyniku samowoli budowlanej - ale w tym zakresie brak jakichkolwiek ustaleń), po drugie nie można nakazać rozbiórki tej części obiektu która była objęta zgłoszeniem. Ustalenie gabarytów obiektu przed przebudową i po przebudowie wskaże zakres samowoli. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 Prawa Budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, można nakazać rozbiórkę w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jak to podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis ten ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również konstrukcja art. 51 prawa budowlanego. Z treści decyzji można by wnioskować, że nałożony obowiązek dotyczy całego obiektu "rozbudowanego i przebudowanego budynku gastronomicznego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr A w [...]. Organ odwoławczy stoi na słusznym stanowisku, że organ I instancji nie ustalił jednoznacznie wymiarów budynku przed wykonanymi robotami, a przez to odstępstw od dokonanego zgłoszenia robót remontowych, to przeprowadzone przez organ II instancji uzupełniające postępowanie dowodowe jednoznacznie wskazuje na zakres robót wykonanych przez inwestora. Skoro jednak organ odwoławczy uznaje za wiarygodny znajdujący się w aktach II instancji materiał zdjęciowy (karty nr [...],[...],[...]), a także projekt architektoniczno-budowlany remontu i modernizacji przedmiotowego obiektu autorstwa arch. M. P. dostarczony przez Wojewódzki Oddział Służby Ochrony Zabytków w [...] to miał możliwość ustalenia tych części obiektu które powstały w wyniku samowoli i w tym zakresie orzekać o nakazie rozbiórki. Konieczne jest jednak ich szczegółowe określenie, tak aby nałożony obowiązek mógł być wykonany bądź dobrowolnie bądź na drodze postępowania egzekucyjnego. Pamiętać należy o tym, że celem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jednym z niezbędnych elementów każdej decyzji jest "rozstrzygnięcie". To rozstrzygnięcie, będące treścią decyzji, przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Obowiązek ten powinien. być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji kontroli prawidłowości jej wykonania. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Następną kwestią która wymaga wyjaśnienia - jest kwestia stron postępowania. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Status zatem strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. Cechą immanentną interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, jest to, że znajduje on podstawę w przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, uznawany również w nauce prawa, iż podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy można wyprowadzić wniosek, że nieruchomość na której zrealizowano rozbudowę i przebudowę obiektu .jest przedmiotem współwłasności. Nie wiadomo natomiast, czy wszyscy współwłaściciele brali udział w postępowaniu. Zresztą jak można wywnioskować z akt sprawy między współwłaścicielami istnieje spór co do wykonywania tego wspólnego prawa, jak-przysługiwania go m.in. inicjatorowi postępowania K. K. Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą ustalić krąg stron postępowania (przede wszystkim - współwłaścicieli), po drugie ustalić jednoznacznie zakres wykonanych robót zdaniem organów samowolnie ( nie objętych zgłoszeniem i wcześniej istniejących), ustalić gabaryty budynku przed jego "rozbudową i przebudową" \ po tych robotach ale tylko samowolnych, a w przypadku stwierdzenia samowoli wydać decyzję co do obiektu lub jego części wybudowanych samowolnie zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem budowlanym. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "c" oraz art.135 oraz 152 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.