III SA/Wa 3047/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej nałożonej decyzją administracyjną 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Pismem 9 maja 2005 r. Skarżąca – P. sp. z o.o. w C. złożyła wniosek o umorzenie kary pieniężnej nałożonej decyzją S. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Odwołała się do argumentacji zawartej w piśmie z 8 września 2004 r., w którym wnosiła o nienakładanie na nią tej kary i przedstawiła okoliczności, w jakich doszło do naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli drogowej w dniu [...] sierpnia 2004 r. Wyjaśniła tam, że produkuje [...], a materiały niezbędne do ich produkcji dostarczane są przez wyspecjalizowane firmy transportowe. Ponieważ jeden z dostawców nie dostarczył [...] na czas, Skarżąca zmuszona była do jednorazowego użycia do przewozu [...] swojego samochodu. Podkreślała, że kierowca - obecnie zatrudniony jako portier - nie znał obowiązujących przepisów. Dlatego był przekonany, iż wystarczające będzie ważne zaświadczenie zezwalające na użytkowanie pojazdu na własne potrzeby. Samochód był sprawny. Ponadto Skarżąca powołała się na bardzo trudną sytuację finansową spowodowaną spadkiem zapotrzebowania na jej produkty. Na dowód dołączyła bilans i rachunek zysków i strat za 2004 r., w którym wykazano stratę w kwocie [...] zł. Podniosła, że umorzenie kary pozwoli jej na poprawę kondycji finansowej, a tym samym utrzymanie miejsc pracy. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. S. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił Skarżącej umorzenia należności w kwocie [...]zł z tytułu kary pieniężnej nałożonej decyzją z dnia [...] września 2002 r. Wyjaśnił, że jego decyzja o nałożeniu kary utrzymana została w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2005 r. Zdaniem organu, przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125. poz. 1371 ze zm.) nie zawierają regulacji dotyczących trybu i zasad umarzania lub rozkładania na raty kar pieniężnych nałożonych przez inspektorów transportu drogowego. Kary te nie są również objęte zakresem przedmiotowym Ordynacji podatkowej. Stosownie zatem do § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 6 poz. 54), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", do należności wynikającej z ww. decyzji należy stosować przepisy tego rozporządzenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia należności pieniężne mogą być umarzane w części lub w całości, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która występuje w sytuacjach enumeratywnie wymieniowych w tym przepisie. Katalog przesłanek nieściągalności jest katalogiem zamkniętym, który nie może rozszerzony przez uznanie organu administracji. Z uwagi zaś na wejście w życie ustawy z dnia 23 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. Nr 60, poz. 535) przyczyny oddalenia przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości oraz przyczyny umorzenia postępowania upadłościowego, określone są w art. 13 i 361 tejże ustawy. Organ podniósł, że z przedłożonego przez Skarżącą bilansu wynika, że dysponuje ona majątkiem trwałym o wartości [...] zł, a wynika ponadto na dzień 31 grudnia 2004 r. wielkość środków pieniężnych w dyspozycji Skarżącej wyniosła [...] zł. Zdaniem organu nie zachodzą zatem przesłanki do częściowego lub całkowitego umorzenia przedmiotowej należności. Skarżąca posiada bowiem majątek, którego wielkość pozwala domniemywać, że w przypadku postępowania egzekucyjnego możliwe będzie uzyskanie kwoty pozwalającej na zaspokojenie roszczeń wierzyciela. Wyjaśniono, że Skarżącej przysługuje uprawnienie do ubiegania się o rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności nałożonej kary pieniężnej. Pismem z 11 czerwca 2005 r. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji i anulowanie kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Ponowiła argumentację dotyczącą słabej kondycji finansowej. Podniosła również, iż obciążają ją zaległości wobec PZU [...], Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz P. W ocenie Skarżącej spełniona została przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zachodzi bowiem uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okaże się nieskuteczne. Konieczność zaś zapłacenia kary pieniężnej będzie miała negatywne skutki ekonomiczne dla województwa. Likwidacja przedsiębiorstwa pozbawi budżet wpływów z podatków, a zatrudnieni w spółce mieszkańcy gminy pozostaną bez środków do życia w województwie dotkniętym dużym bezrobociem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Przytoczył treść § 3 rozporządzenia, określającego przesłanki umorzenia należności. Nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Powtórzył argumentację organu pierwszej instancji o zamkniętym katalogu przesłanek zawartych w ww. przepisie. Organ odwoławczy podkreślił, iż z materiału dowodowego wynika, że Skarżąca nie znalazła się w sytuacji, która zgodnie z § 3 rozporządzenia przemawiałaby za umorzeniem kary pieniężnej. Odnosząc się do argumentów Skarżącej organ odwoławczy stwierdził, iż nie uprawdopodobniają one zaistnienia przesłanek umorzenia należności. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż strona posiada majątek, którego wielkość, w przypadku egzekucji, pozwala na zaspokojenie roszczeń. Na decyzję powyższą Skarżąca złożyła skargę. Wniosła o umorzenie przedmiotowej kary. Ponowiła wszystkie argumenty powoływane w postępowaniu administracyjnym, w tym dotyczące okoliczności nałożenia kary. W jej opinii wysokość kary jest nieadekwatna do popełnionego wykroczenia. Skarżąca podniosła również, że zdarzenie, którego efektem była kara, miało charakter incydentalny, a pojazd był sprawny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Decyzję wydaną z naruszeniem prawa Sąd eliminuje z obrotu prawnego, uchylając ją lub stwierdzając jej nieważność. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że do ich kompetencji należy rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie obciążającej ją kary pieniężnej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja odmawiająca umorzenia kary pieniężnej, dla której merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności, do których mają zastosowanie przepisy rozporządzenia są decyzjami o charakterze uznaniowym. Świadczy o tym użycie w § 3 ust. 1 sformułowania "Należności pieniężne mogą być umarzane...". Charakteru tego nie podważa wyczerpujące określenie przesłanek umorzenia sprawiając jedynie, że wyłącznie ich wystąpienie, a nie żadne inne okoliczności, stwarzają możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu należności. Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, że katalog przesłanek mogących skutkować umorzeniem należności ma charakter zamknięty. W świetle zaś ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn.akt II UZP 6/04; OSNP 2004/16/285). Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. Jakkolwiek więc Sąd nie może nakazać organom orzekającym podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, to obowiązkiem jego jest zbadanie, czy decyzja organów wydana została nie tylko z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, a zatem czy dokonano oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o przesłanki określone tym prawem, ale także kontrola postępowania, jakie poprzedzało wydanie decyzji oraz samej decyzji, jako indywidualnego aktu administracyjnego, który musi spełniać także warunki określone prawem procesowym – w niniejszej sprawie – kodeksem postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Zdaniem Sądu uznaniowy charakter decyzji nakłada na organy obowiązek zachowania szczególnej staranności w prowadzeniu postępowania, wnikliwości w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Obowiązek ten znajduje przy tym oparcie w zasadach ogólnych postępowania, zamieszczonych w Dziale I Rozdziale 2 k.p.a. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia przesłanką umorzenia należności jest jej nieściągalność związana generalnie z samym istnieniem podmiotu zobowiązanego oraz brakiem majątku umożliwiającego skuteczne jej dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Brak w niniejszej sprawie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Dłużnik nie jest osobą fizyczną, a zatem nie dotyczy go pkt 1, nie został wykreślony z właściwego rejestru (pkt 2), ani też nie toczyło się wobec niego postępowanie upadłościowe (pkt 3). Na żadną z tych okoliczności nie powoływała się Skarżąca. Skarżąca i organy orzekające odmiennie oceniają natomiast wystąpienie przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia tj. istnienie uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności lub sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie swoje oparł na danych wynikających z bilansu sporządzonego przez Skarżącą na dzień 31 grudnia 2004 r., a mianowicie posiadaniu przez nią majątku trwałego o wartości [...] zł oraz środków pieniężnych w kwocie [...] zł. Sąd nie kwestionuje przydatności danych co do majątku Skarżącej dla oceny istnienia ww. przesłanki umorzenia należności. Rzecz jednak w tym, że dane powyższe aktualne były na 31 grudnia 2004 r., a nie na dzień orzekania. Okoliczność, że Skarżąca przedłożyła dokumenty dotyczące ostatniego zakończonego roku bilansowego nie zwalniała organu z obowiązku uzyskania danych aktualnych. Tym bardziej, że z przedłożonego przez Skarżącą rachunku zysków i strat wynikało, iż rok 2004 zamknęła ona stratą w kwocie [...] zł. Organy nie podjęły nawet próby ustalenia, jakiego rodzaju majątek trwały posiada Skarżąca i czy ewentualnie jest on obciążony np. hipoteką, uznając najwyraźniej, że sama jego wartość bilansowa przesądza o skuteczności przyszłej egzekucji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko kontrola zaskarżonej doń decyzji, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu nie może być uznane za wypełnienie tych obowiązków ograniczenie się do stwierdzenia braku podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak to uczynił Główny Inspektor Transportu Drogowego. Jeżeli ustalenia faktyczne są niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, a tak było w niniejszej sprawie, organ odwoławczy może prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.). Zważyć przy tym należało, ze Skarżąca do odwołania dołączyła dokumenty, jej zdaniem potwierdzające stanowisko o nieskuteczności ewentualnej egzekucji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie to polegało nie tylko na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia, ale również na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego dostarczonego przez Skarżącą, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jego lakoniczność sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie znajdującą wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. I tak, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie może przy tym ograniczać się do ogólnikowych uwag, pozbawionych odwołania do materiału dowodowego zgromadzonego w tej konkretnej sprawie i pomijać argumentacji strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych ww. przepisem, w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. Poza przytoczeniem przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, sprowadza się do stwierdzenia o niewystąpieniu w sprawie przesłanek umorzenia oraz uznania, iż okoliczności przytoczone przez Skarżącą nie nieuprawdopodobniają istnienia tych przesłanek. Brak w nim jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnych dowodów i argumentów Skarżącej. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę. Nie tylko pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jego zadaniem jest wyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia, stosownie do zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, a dotyczących możliwości wyegzekwowania należności w świetle sytuacji materialnej (w tym stanu posiadania) Skarżącej i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego na stwierdzenie czy w sprawie niniejszej wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia nałożonej na Skarżącą kary pieniężnej. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sprawie niniejszej doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego nie uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Czym innym jest przy tym zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzaniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie to takie, w którym uwzględniono oba te elementy. W sprawie niniejszej żaden z organów orzekających nie wypełnił obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i stwierdzenia, że żaden inny, niż przedłożony przez nią, materiał dowodowy nie był zgromadzony, a jest to okoliczność istotna dla strony, zainteresowanej przecież w uzyskaniu informacji o tym, na jakich podstawach faktycznych organ oprze swoje rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że chybiona w niniejszej sprawie jest argumentacja Skarżącej oparta na okolicznościach związanych z nałożeniem na nią kary, a mianowicie dotycząca stopnia jej zawinienia i incydentalnego charakteru zdarzenia. Kara ta została nałożona na nią ostateczną decyzją, wydaną w odrębnym postępowaniu. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast decyzja w przedmiocie umorzenia, a zatem w jej granicach Sąd nie może badać zasadności obciążenia Skarżącej obowiązkiem uiszczenia kary pieniężnej. Powołanie się przez Skarżącą na przesłanki o charakterze społecznym, tj. zapewnieniu zatrudnienia w rejonie objętym dużym bezrobociem oraz uiszczaniem podatków, nie mogło być skuteczne z uwagi na fakt, iż nie należą one do katalogu przesłanek umorzenia. Mogłyby być one rozpatrywane w przypadku złożenia przez Skarżącą wniosku o odroczenie terminu spłaty należności albo rozłożenia płatności na raty (§ 4 rozporządzenia). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uwzględniając określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakres postępowania odwoławczego, Sąd uchylił tylko zaskarżoną decyzję. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.