II SA/Ol 934/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2006 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. B. pozwolenia na rozbudowę o poddasze użytkowe budynku mieszkalnego, położonego w D. przy ul. "[...]". W postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanego rozstrzygnięcia nie przyznano statusu strony R. D. - właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2004r. R. D. zwrócił się do Starosty "[...]" o podanie przesłanek, na podstawie których właściciele sąsiednich nieruchomości nie uzyskali statusu strony w powyższym postępowaniu oraz wskazanie środków prawnych przysługujących tym podmiotom w przypadku wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania. W odpowiedzi, Starosta "[...]" wskazał wnioskodawcy na możliwość skorzystania z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej. Postanowieniem Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Starosta "[...]", na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, wznowił z urzędu postępowanie, zakończone ostateczną decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Starosty "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Na mocy postanowienia Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Starosty "[...]", M. B. została zobowiązana do uzgodnienia projektu nadbudowy budynku o poddasze użytkowe z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Po przedłożeniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie inwestycji M. B., decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Starosta "[...]" stwierdził, że decyzja Nr "[...]" z dnia "[...]" r. w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego została wydana z naruszeniem prawa i na mocy art. 146 § 2 kpa odstąpił od jej uchylenia, wskazując na okoliczność, iż mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Także w tym postępowaniu nie brał udziału w charakterze strony R. D., który został jednak poinformowany przez Starostę "[...]" - pismem z dnia 3 września 2004r. - o wydanym rozstrzygnięciu. Wnioskiem z dnia 21 września 2004r. R. D., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zwrócił się do Starosty "[...]" o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji tego organu Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Do podania załączona została ekspertyza techniczna, potwierdzająca, że nieruchomość R. D. znajduje się w obszarze oddziaływania nadbudowywanego budynku, co winno skutkować uznaniem wnioskodawcy za stronę postępowania administracyjnego. W następstwie wznowienia postępowania na żądanie R. D. - postanowieniem Nr "[...]" z dnia "[...]" r. – Starosta "[...]" wydał decyzję Nr "[...]" z dnia "[...]" r., w której odmówił uchylenia decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]"r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło oddziaływania budynku, będącego przedmiotem inwestycji na sąsiedni budynek, będący własnością Państwa R. D. i J. D. Stwierdzenie powyższego faktu pozwala na przyjęcie, że R. D. nie przysługuje status strony w niniejszej sprawie. Odwołanie do Wojewody od powyższej decyzji wnieśli J. D. i R. D., zarzucając organowi pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów postępowania oraz stronniczość urzędników prowadzących sprawę. Powołane okoliczności, w ocenie skarżących, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wyłączenie Starosty "[...]" od załatwienia sprawy i wyznaczenie innego organu do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowania wznowione postanowieniem Starosty "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podniósł, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wznawiania na wniosek strony (która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak również strony w nim uczestniczącej) postępowania zakończonego wydaniem decyzji w postępowaniu wznowionym z urzędu. Tryb uzyskania przymiotu strony nie istnieje w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzwyczajnych podjętych z urzędu, gdyż w takim wypadku rozstrzygnięcie nadzorcze dokonuje się z inicjatywy organu i nie jest ono powiązane z żądaniem żadnej ze stron postępowania. Ewentualny status strony w postępowaniu, wnioskodawca może uzyskać jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nadającą prawa lub nakładającą obowiązki, czyli w przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do decyzji Starosty "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Zdaniem Wojewody, wniosek R. D. z dnia 21 września 2004r. o wznowienie postępowania winien być rozpatrzony przez organ pierwszej instancji jedynie pismem, w którym należało poinformować wnioskodawcę, że żądanie z uwagi na niezgodność z obowiązującymi przepisami kpa nie może być spełnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję, R. D. zarzucił Wojewodzie rażące naruszenie prawa poprzez niepowołanie przepisów na poparcie tezy o niedopuszczalności wznowienia postępowania uprzednio wznowionego z urzędu oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie strony, przywołane zarzuty uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi, R. D. podniósł, że przepisy kpa regulujące instytucję wznowienia postępowania dotyczą każdego postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a więc także postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem skarżącego, instytucja wznowienia postępowania przewidziana w przepisach kpa jako środek nadzwyczajny, może być uruchomiona wielokrotnie, z uwzględnieniem różnych przesłanek omawianego trybu. W odniesieniu do zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, R. D. wskazał, że organ odwoławczy umorzył postępowanie, mimo istnienia przesłanki jego wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dotyczącej niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu. Pod rozwagę Sądu, skarżący poddał także zarzut rażącego naruszenia prawa przez organy obu instancji w zakresie wznowienia postępowania w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną. Decyzja Starosty "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]"r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego nie uzyskała – w ocenie strony – przymiotu ostatecznej, z uwagi na niedoręczenie jej wszystkim stronom postępowania. Zdaniem R. D., decyzja Wojewody, będąca przedmiotem skargi, została ponadto wydana z uchybieniem art. 107 kpa, który określa elementy decyzji, gdyż nie zawiera oznaczenia strony. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda - wnosząc o jej oddalenie - podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 20 kwietnia 2006r. R. D., działając jako pełnomocnik siostry – B. D., podniósł zarzut naruszenia prawa przez organy obu instancji, poprzez pominięcie jego mocodawczyni w postępowaniu, mimo posiadania przez nią przymiotu strony. Na potwierdzenie zgłoszonej tezy, w dniu 28 kwietnia 2006r., przedłożony został do Sądu, odpis księgi wieczystej Kw nr "[...]", z której wynika, że B. D. jest od 12 listopada 2004r. współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. "[...]" Nr "[...]" w D., tj. nieruchomości sąsiadującej z działką, na której prowadzona jest inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" , w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego W niniejszej sprawie, podstawową kwestią wymagającą rozważenia jest dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie uprzednio wznowionej. W tym zakresie podnieść przede wszystkim należy, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne jest zatem postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Związek ten przejawia się zaś przede wszystkim w tym, że w przypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji, organ w postępowaniu nadzwyczajnym uchyla, zmienia lub stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 621). Analizując dopuszczalność uruchomienia w sprawie trybu nadzwyczajnego należy mieć także na względzie, wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), zasadę trwałości ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Celem tej zasady jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale również zabezpieczenie organów administracji publicznej przed wielokrotnym rozstrzyganiem tych samych spraw. Naruszenie zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, zwłaszcza, gdy wziąć pod uwagę fakt, iż zasada ta podniesiona została do rangi zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W związku zaś z obowiązywaniem tej zasady, przy ocenie przesłanek uruchomienia trybów nadzwyczajnych, w tym także wznowienia postępowania, nie wolno stosować wykładni rozszerzającej. Mając na uwadze powyższe argumenty, w ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Wojewody, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wznawiania postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania, w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu wskazanego trybu nadzwyczajnego w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. W tych okolicznościach, przyjąć należy, że pod pojęciem ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 145 § 1 kpa, należy rozumieć decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, gdyż ta właśnie decyzja rozstrzyga co do zasady o przyznaniu uprawnienia lub nałożeniu obowiązku. W niniejszej sprawie, przedmiotem wznowienia może być zatem wyłącznie postępowanie zakończone wydaniem decyzji Nr "[...]" Starosty "[...]" z dnia "[...]"r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Tym samym nie mógł być uwzględniony przez Sąd zarzut pominięcia w postępowaniu wznowionym B. D., która mogłaby żądać na tej podstawie wznowienia jedynie postępowania zwykłego. Na marginesie wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, z których wynika, że R. D. podejmował nieskuteczne próby wzruszenia decyzji Nr "[...]" Starosty "[...]" z dnia "[...]" r. W tych okolicznościach przyjąć należy, że zgłoszenie wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Nr "[...]" Starosty "[...]" z dnia "[...]" r., wydaną po wznowieniu postępowania z urzędu, stanowi jedynie próbę obejścia prawa i konwalidowania przez stronę nieskutecznych czynności procesowych podjętych względem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Powołane argumenty bezprzedmiotowym czynią także zarzut skarżącego dotyczący umorzenia przez organ odwoławczy postępowania, mimo istnienia przesłanki do jego wznowienia. Niedopuszczalność wzruszenia w omawianym trybie, postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania, obligowała organ odwoławczy do jego umorzenia. Błędne jednak jest stanowisko Wojewody, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że wniosek R. D. z dnia 21 września 2004r. o wznowienie postępowania zakończonego rozstrzygnięciem wydanym po uprzednim uruchomieniu omawianego trybu nadzwyczajnego winien zostać rozpatrzony przez Starostę "[...]" jedynie pismem informującym o braku możliwości jego spełnienia z uwagi na niezgodność z obowiązującymi przepisami kpa. Stosownie do art. 149 § 3 kpa, odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. Zatem, przedmiotowy wniosek R. D. winien skutkować wydaniem przez Starostę "[...]" decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Nietrafny jest także zarzut skargi, w którym R. D. kwestionuje ostateczność decyzji Nr "[...]" Starosty "[...]" z dnia "[...]" r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, z uwagi na niedoręczenie jej wszystkim stronom postępowania. Decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, którym rozstrzygnięcie zostało doręczone. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (zob. wyrok NSA z 16.07.2002r., II SA 2230/00, Monitor Prawniczy 2002/20/916). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez Wojewodę art. 107 kpa, poprzez zaniechanie oznaczenia strony w zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następstwie rozpatrzenia odwołania i nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków. W tej sytuacji wystarczającym jest oznaczenie w treści decyzji podmiotów, które złożyły odwołanie oraz aktu, będącego przedmiotem kontroli instancyjnej. Mając na uwadze powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi R. D. i na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie miały wpływu na wynik sprawy.