I OSK 186/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie NSA Tadeusz Geremek, Jolanta Rajewska (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1072/06 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt I SA/ Wa 1072/06 oddalił skargę Z. F. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości pod rozbudowę drogi krajowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie G., obręb G., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1434 m2, nr [...] o pow. 1634 m2 i nr [...] o pow. 14 m2, stanowiącej własność A. F. i Z. F. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania Z. F. decyzją z dnia [...], powyższe rozstrzygnięcie Wojewody M. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że sporna nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy G. od 410+260 do 418+546 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury, co wynika z decyzji Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2005r nr [...] znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W sprawie zostały spełnione też pozostałe przesłanki warunkujące udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wniosek został bowiem złożony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem podmiot uprawniony oraz wszczęto postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości. Za koniecznością niezwłocznego zajęcia terenu przemawiają ponadto względy gospodarcze i społeczne, tj. poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jego płynności. Przedmiotowa inwestycja ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski Środkowej. Wydanie omawianego zezwolenia jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane. Wyczerpuje to, zdaniem organu odwoławczego, ostatnią z przesłanek warunkujących wydawanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, tym bardziej, że rozwój infrastruktury drogowej jak i efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi leżą w interesie wszystkich obywateli oraz powinny być przedmiotem szczególnej dbałości organów administracji publicznej. Decyzję Ministra Transportu i Budownictwa zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. F., wnosząc o uchylenie "zaskarżonego postanowienia" jako wydanego z naruszeniem prawa ( "art.145 § 1 ust.1pkt.a i b Ppsa") oraz "naruszającego uzasadniony interes obywatela". Zarzucił naruszenie: 1) art.7 kpa polegające na zaniechaniu w toku postępowania podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności świadome przemilczenie i pominięcie w ustaleniach faktycznych zawiśnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie innego postępowania sądowoadministracyjnego sygn. akt IVSA/Wa 321/06 ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005r utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005r odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005r, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r o ustaleniu lokalizacji inwestycji- rozbudowy drogi krajowej nr 7- którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, 2) naruszenie art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w taki sposób, który obniża zaufanie obywateli do organów państwa. W piśmie procesowym z dnia 12 września 2006r pełnomocnik skarżącego wniósł dodatkowo o przeprowadzenie na rozprawie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1303/05 i postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 321/06, podnosząc, że w dniu 7 lutego 2006r została uchylona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005r, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r o ustaleniu lokalizacji omawianej inwestycji, co w jego ocenie czyni przedwczesnym wydanie zaskarżonej decyzji dotyczącej zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Z. F., w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe; decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z zawartych w tych przepisach sformułowań "udziela zezwolenia", "nadaje rygor natychmiastowej wykonalności" wynika, że w przypadku zaistnienia powyższych przesłanej wojewoda jest zobligowany do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na pas drogowy drogi krajowej oraz nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Świadczy to ponadto o tym - co nie może pozostawać bez wpływu na interpretację przepisów ustawy - że intencją ustawodawcy było doprowadzenie do szybkiej rozbudowy i modernizacji sieci dróg w kraju. Temu też celowi ma służyć przewidziane w ustawie znaczne uproszczenie, a w konsekwencji i przyśpieszenie postępowania w celu nabywania nieruchomości pod budowę dróg krajowych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia 13 września 2005 r. wystąpił o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art.17 ust.1 i ust.2 omawianej ustawy wnioskodawca uzasadnił tym, że realizacja inwestycji jest przewidywana do współfinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Warunkiem wykorzystania środków EFRR jest zakończenie inwestycji w połowie 2008r. Za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia konieczność wykazania się prawem do dysponowania terenem niezbędnym dla całej inwestycji do końca III kwartału 2005r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo uznał, że wnioskujący o niezwłoczne zajęcie nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykazał, iż przypadek niniejszy jest uzasadniony oraz, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd zauważył ponadto, że w sprawie nie ma istotnego znaczenia nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006r sygn. akt IVSA/Wa 1303/05 uchylający decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005r w przedmiocie lokalizacji inwestycji oraz postanowienie tego samego Sądu z dnia 12 lipca 2006r umarzające postępowanie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005r w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji. Art.17 ust.1 i ust.2 ustawy uzależnia bowiem wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości tylko od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wystąpienia "uzasadnionych przypadków". Bezspornie obie te przesłanki w dacie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości skarżącego były spełnione. Przeszkody do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie terenu nie stanowił ponadto brak decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W tej kwestii wypowiedział się bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 listopada 2002r sygn. akt OSA 5/01 (ONSA 2002/2/50), stwierdzając że brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod pasy drogowe autostrady. Powołany wyrok zapadł wprawdzie w sprawie rozstrzyganej na podstawie art.31 ust.1 ustawy o autostradach płatnych, jednak wyrażone w nim stanowisko aktualne jest także w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż art.17 ustaw z dnia 10 kwietnia 2003r ma identyczne brzmienie jak art.31 ust.1 ustawy z dnia 27 października 1994r o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Pogląd ten podziela też sąd orzekający w niniejszej sprawie. Żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie mają też zarzuty Z. F. dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz twierdzenia skarżącego o obowiązku oparcia decyzji lokalizacyjnej na analizie ekspertów z dziedziny konstrukcji budowlanych. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art.8 kpa, który miał polegać na prowadzeniu postępowania w taki sposób, który obniża zaufanie obywateli do organów państwa przez bezzasadne twierdzenie, ze istnieje konieczność niezwłocznego zajęcia nieruchomości ze względu na istnienie " uzasadnionego przypadku". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wykazuje zaistnienie tej przesłanki, wskazując na względy gospodarcze i społeczne, tj poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz jego płynności oraz konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wyklucza zarzut dowolności działań organów w niniejszej sprawie. Z. F. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, bezzasadnie ograniczył zakres wyrażenia "uzasadnione przypadki" , o jakim mowa w art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003r, wyłącznie do interesu państwa, z powołaniem się na "względy gospodarcze i społeczne", a całkowicie pominął chroniony Konstytucją interes właściciela nieruchomości. Działaniom organów w niniejszej sprawie przyświeca wyłącznie realizacja celu, jakim jest wywłaszczenie i jak najszybsze faktyczne pozbawienie skarżącego własności jego nieruchomości. Wojewoda M. nie wziął natomiast pod uwagę tego, że przy zachowaniu istniejącej konfiguracji działek przeznaczonych pod rozbudowę drogi krajowej nr 7 wykluczony jest realny dostęp do drogi publicznej ciężarowego taboru samochodowego, co niweczy możliwość prowadzenia przez skarżącego dotychczasowej działalności gospodarczej. Oczywiste jest zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, czego Sąd I instancji nie uwzględnił. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezrozumiała jest także argumentacja WSA w Warszawie, że przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości nie mogą stanowić zarzuty dotyczące wyceny oraz żądania ewentualnego wykupienia pozostałej części nieruchomości skarżącego. Kwestie te wchodzą w zakres regulacji art.13 ust.2 i ust.3 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2004r, nie mogły być zatem pominięte w niniejszej sprawie, podobnie jak zaniechanie zaoferowania skarżącemu nieruchomości zamiennej oraz odszkodowania za naniesienia budowlane i roślinne, które znajdują się na "odejmowanej części nieruchomości ". Jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony wolności i praw, która wprawdzie dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z nich, ale jednocześnie statuuje zakaz naruszenia istoty danego prawa. Zatem fakt, że ograniczenia prawa własności w demokratycznym państwie są dopuszczalne (art.64 ust.3 Konstytucji), to wcale nie znaczy, że organy administracji mogą naruszać istotę tego prawa, które oznacza że właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy (nieruchomości), zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Z poruszaną kwestią łączą się również nieuwzględnione okoliczności związane z zakłóceniem funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącego poprzez konieczność rozbiórki garażu dla TIR-ów, likwidacji parkingu pracowniczego, itp. W tej sytuacji niezrozumiałe jest uwzględnianie wyłącznie uzasadnionego interesu społecznego i gospodarczego, bez wszechstronnego rozważenia słusznego interesu skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego zaskarżony wyrok mógł być badany tylko w granicach wyznaczonych przez samego autora skargi kasacyjnej, a zatem pod katem wytkniętego Sądowi I instancji naruszenia art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.). Zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezbłędnie zwrócił uwagę na szczególny charakter powołanej ustawy oraz jego wpływ na interpretację przepisów tego aktu prawnego. Wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. W uzasadnieniu do projektu ustawy (druk sejmowy nr 858 z 30 sierpnia 2002 r.), a co podkreślił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt K 23/2005, stwierdzono, że omawiana ustawa jest regulacją służącą realizacji strategii gospodarczej rządu "Przedsiębiorczość - Rozwój - Praca", a w szczególności części zatytułowanej "Infrastruktura - klucz do rozwoju". Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędne do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Z założeniami tymi koresponduje między innymi treść stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 17 ustawy, który stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe (ust.1). Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ust.2). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub rozbudowę dróg krajowych uzależnione jest tylko od dwóch warunków, tj. wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz zaistnienia uzasadnionych przypadków, a ponadto iż wykazanie istnienia wymienionych przesłanek zobowiązuje wojewodę do wydania omawianej decyzji oraz do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że zostało wszczęte postępowanie dotyczące wywłaszczenia działek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie też przyjął, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek" dla wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Z analizy treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz motywów decyzji organów obu instancji wynika bowiem, że brak możliwości niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia rozbudowę obwodnicy G. w ciągu drogi ekspresowej "S-7". Za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji o zajęciu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia ważny interes społeczny polegający na istotnej zmianie sytuacji komunikacyjnej. Planowana inwestycja poprawi płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ograniczy ruch tranzytowy w stosunku do centrum miasta. Dostosuje połączenia drogowe do wymaganych parametrów wynikających z kategorii drogi ekspresowej. Ma to istotne znaczenie dla społeczności lokalnej oraz dla rejonu Polski Środkowej. Ponadto przewidziano współfinansowanie inwestycji z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Warunkiem wykorzystania środków EFRR jest zaś zakończenie i rozliczenie inwestycji w połowie 2008r. Z uwagi na duży zakres prac niezbędnych do wykonania w ramach tego zadania, dotrzymanie wskazanego terminu ich zakończenia będzie możliwe, o ile inwestor uzyska wcześniej pozwolenie na budowę i rozpocznie prace budowlane najpóźniej w końcu I kwartału 2006r. Uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest natomiast możliwe bez wykazania się prawem do dysponowania terenem dla całości inwestycji, co - przy braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej-zapewnia między innymi decyzja o zezwoleniu na zajęcie terenu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty stanowią wyczerpanie znamion przesłanki zaistnienia w sprawie uzasadnionego przypadku i tak też trafnie zostały ocenione przez WSA w Warszawie. W związku z tym przy spełnieniu wymogu uprzedniego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego istniały podstawy do wydania przewidzianego w art.17 ust.1 zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego i nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Zauważyć przy tym należy, że Z. F. nie negował spełnienia powołanych warunków. Jego zarzuty sprowadzały się do ograniczenia walorów użytkowych pozostałej części jego nieruchomości oraz kwestii odszkodowania za obiekty i nasadzenia znajdujące się na zajętym terenie. Okoliczności te, niewątpliwie niezwykle istotne dla skarżącego, nie mogą jednak podważać legalności kontrolowanych w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji decyzji. Mogą one być, i powinny być, rozważone w trakcie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest jednym z elementów procesu wywłaszczeniowego i polega jedynie na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością. Nie pozbawia natomiast prawa własności. Nie ma również wpływu na zakres wywłaszczenia (czy obejmie ono całość czy określoną część nieruchomości) oraz na zasadność związanych z tym roszczeń na przykład do nieruchomości zamiennej, a ponadto na wysokość należnego za nieruchomość odszkodowania. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.