I OSK 249/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Małgorzata Borowiec Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2936/02 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. K. kwotę 435 (czterysta trzydzieści pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2936/02 oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Starosta K. decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. K. części działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w M. gm. W. w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. [...] o pow. [...] ha położonej w b. gm. kat. M. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budownictwa specjalnego parceli gruntowej l. kat [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. K. oraz o ustaleniu za wywłaszczony grunt odszkodowania w wysokości [...] zł. Wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia [...] o wywłaszczenie nieruchomości położonych w b. gm. kat. M., w tym przedmiotowej działki, jako niezbędnych Skarbowi Państwa pod budownictwo specjalne na "[...]" powoływał się na decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...]., znak [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. Decyzja ta, za zgodą stron została zmieniona [...]. Wywłaszczona parcela l. kat. [...] w części została przeznaczona pod "autodrom", pozostały fragment stanowił pas strefy ochronnej. Starosta ustalił, że parcela l. kat. [...] w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] po dacie wywłaszczenia została użyta na cel jej przejęcia i stanowiła strefę ochronną placu ćwiczeń "[...]" zaś w późniejszym czasie została przeznaczona pod przebudowę ulicy [...]. Po rozpoznaniu odwołania M. K. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]. Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] zmieniającą za zgodą stron decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Wojewoda stwierdził, że brak wybudowania na przedmiotowej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną dla celu wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania i wykorzystania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu "[...]". Poza tym fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego działką nr [...] poprzez zbycie jej umową cywilno-prawną na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. z siedzibą w K. powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi stało się bezskuteczne. Decyzję Wojewody M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. W skardze zarzuciła rażące naruszenie przez organ przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zwrocie wywłaszczonych parcel gruntowych będących przedmiotem postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę M. K. stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowo organy administracji ustaliły, że cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] należy ustalić na podstawie wskazanych dokumentów oraz decyzji poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Celem tym było urządzenie obiektu wojskowego-placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. W granicach projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami wywłaszczona parcela przeznaczona została w części pod tzw. "autodrom", w pozostałej części – pod strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych od terenów cywilnych. Także wyprowadzony przez organy administracji wniosek, iż wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia jest zdaniem sądu prawidłowy. Błędne jest stanowisko skarżącej, według którego nawet, jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana w przeszłości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a w czasie orzekania w przedmiocie zwrotu jest na ten cel zbędna to winna zostać zwrócona. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że ustalenia Wojewody dotyczące celu wywłaszczenia oraz jego zrealizowania, co za tym idzie zaistnienia prawnych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] w oparciu o obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są prawidłowe. Ustalenia te są prawidłowe odnośnie części nieruchomości, która została zbyta na podstawie umowy cywilno-prawnej na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A., a do czasu jej zbycia była przeznaczona pod autodrom – w granicach działki ewid. [...], jak co do części w granicach działek ewid. [...] i [...], które stanowiły po dacie wywłaszczenia strefę ochronna placu ćwiczeń. Zdaniem Sądu, nawet gdyby – tak jak twierdzi skarżąca – cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w stosunku do dawnej parceli l. kat. [...], to fakt zadysponowania częścią nieruchomości na rzecz "[...]" S.A. powoduje, że nie może ona zostać zwrócona, bowiem jej właścicielem w chwili orzekania o zwrocie nie jest Skarb Państwa ani określona jednostka samorządu terytorialnego. Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że w takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie posiada narzędzi prawnych pozwalających mu na zastosowanie sankcji w przypadku użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uzasadnione przepisami prawa jest stanowisko Wojewody, że w takim przypadku możliwe jest wystąpienie z roszczeniami do sądu powszechnego, opartymi na art. 58, bądź 59 k.c. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją te wywody organu uzasadnione są zarzutami odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie stanowią uzasadnienia samej odmowy zwrotu nieruchomości. Odmowa ta jest bowiem uzasadniona faktem wykorzystania wywłaszczonej parceli l. kat. [...] na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, czyli brakiem zaistnienia przesłanki zbędności przewidzianej w przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. – koniecznej dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę M. K. oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez: – nierozpoznanie skargi w jej granicach co miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, ustalenie stanu faktycznego przede wszystkim w oparciu o inne dowody niż decyzja o wywłaszczeniu, a zarazem błędnej i nazbyt dowolnej jego ocenie, przez co zapadło nieprawidłowe rozstrzygnięcie, tj. naruszenie art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, – nienależyte uzasadnienie wyroku poprzez nie wykazanie, iż zrealizowane przedsięwzięcie na wywłaszczonych nieruchomościach wynika wprost z celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu i nie odniesienie się do kwestii należnego rozumienia pojęcia prawnego jakim jest "budownictwo specjalne", czego nie dokonały organy administracji obu instancji, tj. naruszenie art. 141 § 4 co miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podstawowym błędem w nim zawartym jest to, iż mylnie przyjęto, że cel leżący u podstaw wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem autora skargi kasacyjnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie nie można uznać za prawidłową i zgodną z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji wywłaszczeniowej jako cel wywłaszczenia wskazano "budownictwo specjalne" i trudno nie podzielić poglądu, iż takie określenie miało charakter nazbyt ogólny. Wielce istotnym dla sprawy jest to, iż termin ten nie może być rozumiany dowolnie. Wynika on z zapisów obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane. Pojęcie "budownictwa specjalnego" należało zinterpretować wpierw zgodnie z regulacjami i definicjami zawartymi w tejże ustawie, a dopiero potem odnosić wynik tej interpretacji do reszty stanu faktycznego. W realiach sprawy tak organy obu instancji, jak i sąd w niedopuszczalny, dowolny sposób zinterpretowały cel leżący u podstaw wywłaszczenia, a mianowicie "budownictwo specjalne" i przyjęły, że w świetle tego, iż teren wojskowy na [...] miał różnorakie przeznaczenie w sensie planowanych ćwiczeń woskowych i niezbędnej infrastruktury w tym zakresie cel został zrealizowany. W decyzji o wywłaszczeniu wyraźnie wskazano cel "budownictwo specjalne", a parcela l. kat. [...] w ogóle nie jest zabudowana i porośnięta zielenią. Zdaniem skarżącej ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia obliguje do tego, iż podstawowe znaczenie winien mieć cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a gdyby on nie był dostatecznie jasny (co wymaga co do tego szczegółowego badania), to dopiero wtedy, na podstawie innych decyzji, planów, dokumentów można go doprecyzować, acz nie kreować na nowo. Tymczasem w niniejszej sprawie to tym innym dokumentom, decyzjom nadano pierwszorzędne znaczenie. Wywłaszczenie danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może nastąpić jeżeli jest ona niezbędna dla określonego celu publicznego, którego inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystywana dla innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd dowolnie zinterpretował zaistniały w sprawie stan faktyczny, cały teren przeznaczony na użytek Wojska Polskiego uznano za realizujący cel wywłaszczenia. Skoro w świetle powyższego nie można ocenić czy coś takiego jak "budownictwo specjalne" na tym terenie powstało, z uwagi na brak subsumcji stanu faktycznego pod właściwe regulacje, to zdaniem skarżącego, zaszły przesłanki wskazane w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarki nieruchomościami, definiującym pojęcie "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", a mianowicie w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył tym samym przepis art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem nazbyt dowolnie oceniono dokumenty na podstawie których ustalono cel wywłaszczenia nieruchomości i jego późniejszą realizację, a nie wyjaśniono należycie relacji w jakiej pozostają ze sobą cel wywłaszczenia wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (i przede wszystkim w niej) oraz prawne jego rozumienie, a cel na jaki obiekt faktycznie przeznaczono, co w konsekwencji rzutuje na ocenę, czy cel dla którego dokonano wywłaszczenia uległ zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia przepisów postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w podniesionych w stosunku do zaskarżonego wyroku zarzutach i ich uzasadnieniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. – w sposób opisany w tej skardze – rzutowało na niepoprawność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i doprowadziło do błędnego końcowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy wyznaczone są ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Granice te wyznaczone są przez zgłoszone do organu administracji żądanie strony. Zakres zgłoszonego żądania identyfikuje sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej (art. 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 powołanej ustawy wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., I FSK 76/05, niepubl.). Sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którymi uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niedostatki te dotyczą wyjaśnienia podstawy zapadłego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie żądanie strony skarżącej z dnia [...] dotyczyło zwrotu wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] nieruchomości – na cele budownictwa specjalnego. Nie można więc odmówić racji twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że ocena dotycząca zasadności rozstrzygnięcia odmawiającego zwrotu winna za punkt wyjścia w zakresie określenia celu wywłaszczenia przyjąć rozważania dotyczące pojęcia "budownictwa specjalnego" – w oparciu o przepisy obowiązującej w dacie wywłaszczenia ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 6, poz. 46) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego (Dz.U. Nr 35, poz. 176). Następnie zaś należy ocenić, czy konkretne zamierzenia przewidziane do zrealizowania na tej właśnie nieruchomości mieszczą się w powyższym celu, a jeśli tak, to rozważyć w świetle regulacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami czy cel ten został zrealizowany. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku o tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje ściśle rozumiany cel wywłaszczenia. Gdy cel ten w sprawie niniejszej podany jest w decyzji wywłaszczeniowej bardzo ogólnie jako "budownictwo specjalne", bez odniesienia do konkretnej decyzji o lokalizacji szczegółowej, z tym większą wnikliwością ocenić należy wynik przeprowadzonej przez organy analizy dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej, która służyła sprecyzowaniu celu wywłaszczenia, a następnie ustaleń dotyczących realizacji tego celu. W oparciu o dokumentację powołaną przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie zwrotowe Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organy te ustaliły, iż celem wywłaszczenia parceli l. kat. [...] było urządzenie obiektu wojskowego – placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. W granicach projektowanego placu ćwiczeń wywłaszczona parcela przeznaczona została w części pod "autodrom", w pozostałej części pod strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych od terenów wojskowych. Za słuszne też uznano ustalenie Wojewody M., że brak wybudowania na spornej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu "[...]". Zauważyć trzeba, że we wskazanym wśród materiałów aktowych stanowiących podstawę do ustalenia celu wywłaszczenia "Programie inwestycji zamiennych w garnizonie K." z dnia [...] znajdującym się w postaci kserokopii odpisu w aktach sprawy, na terenie M., w której położona była wywłaszczona nieruchomość przewidziano powstanie rejonu budynków magazynowych wraz z zapleczem (pkt VIB i VIIB). Nie można też pominąć przy ustalaniu celu wywłaszczenia, że w uzasadnieniu wniosku dotyczącego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości powołano się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] (lokalizacja terenów wojskowych na terenie położonym na [...]), kolejna to decyzja nr [...] z dnia [...] (lokalizacja magazynów na terenie położonym w M.) i ostatnia, poprzedzająca decyzję wywłaszczeniową – decyzja z dnia [...]– ustalająca, że całość terenu w granicach wydanych decyzji lokalizacyjnych nr [...] i nr [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Dlatego też ustalenie, że na całej nieruchomości objętej złożonym przez M. K. wnioskiem o zwrot został zrealizowany – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – cel wywłaszczenia, poprzedzone być musiało niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem tego celu. W świetle treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nasuwające się w tym względzie wątpliwości, co do prawidłowości stanowiska organów nie zostały usunięte. Przedstawione wyżej okoliczności spowodowały, że skargę kasacyjną uznać należało za uzasadnioną i uchylić zaskarżony wyrok w całości na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu ponownego rozpoznania sprawy, przy uwzględnieniu wskazówek wynikających z powyższych rozważań. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.