IV SA/Wa 911/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2006 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r., a także postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiające P. dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. nr [...] dotyczące wznowienia postępowania; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 911/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpoznania wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. w której na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. na [...] przez Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż P. pismem z dnia [...] października 2005 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zezwalającej [...] przez Z.. W uzasadnieniu wniosku podniósł między innymi, iż w/w Związek nie ma samodzielnych możliwości organizacyjnych i ekonomicznych do prawidłowego prowadzenia księgi, wymagana opinia Instytutu Zootechniki w K. nie jest jednoznacznie pozytywna, księga koni rasy [...] ulegnie znacznemu osłabieniu i otwarcie oddzielnej księgi stanowi zagrożenie dla realizacji programu hodowli koni rasy [...] w dziale koni o pochodzeniu [...]. Organ stwierdził, że hodowla i prowadzenie ksiąg hodowlanych każdego gatunku i rasy zwierząt zależy od dobrej woli i zaangażowania hodowców. Ubiegając się o zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Z. wykazał odrębność rasową koni [...] i uzyskał wymaganą przepisami zgodę Z. w N.. Mając na uwadze obowiązujący regulamin wpisu do księgi koni rasy [...] oraz regulamin wpisu do księgi koni rasy [...] do wyłącznej decyzji hodowcy należeć będzie do której księgi zostanie wpisane zwierzę będące w jego posiadaniu, a spełniające warunki wpisu do obu tych ksiąg. Ocena wartości użytkowej koni rasy [...] zaproponowana przez Związek jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 maja 1999 r. w sprawie zakresu i metod prowadzenia oceny wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt oraz sposobu oznakowania i identyfikacji zwierząt do celów hodowlanych ( Dz. U. nr 47, poz. 470 ze zm. ). Zgodnie z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich ( Dz. U. nr 207, poz. 1762 ze zm. ) zwierzę może być wpisane wyłącznie do jednej księgi hodowlanej prowadzonej na terenie kraju. Związek przedstawił oświadczenie o spełnieniu wymagań określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 maja 2004 r. w sprawie dodatkowych wymagań wobec związków hodowców lub innych podmiotów prowadzących księgi zwierząt hodowlanych lub ubiegających się o ich otwarcie lub prowadzenie ( Dz. U. nr 131, poz. 1410 ), które jest przyjmowane jako oświadczenie dobrej woli podlegające weryfikacji w przypadku podejrzenia naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia księgi w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Krajowe Centrum Hodowli Zwierząt zgodnie z art. 40 a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Instytut Zootechniki, w konkluzji swojego oświadczenia, uznał, iż przedstawiona wielkość populacji mogłaby być wystarczająca do realizacji programu hodowlanego koni rasy [...]. Nadto, w orzeczeniu z dnia 11 listopada 2004 r. C-216/02 dotyczącym interpretacji art. 2 decyzji Komisji nr 92/353/EWG Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich stwierdził, że urzędowo zatwierdzona organizacja prowadząca księgę stadną danej rasy nie ma prawa żądać od właściwej władzy odmowy uznania nowej organizacji, gdy uznanie tej organizacji spowodowałoby zagrożenie dla zachowania danej rasy lub zagrażałoby realizacji programu hodowlanego danej rasy. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. zezwalającej [...] przez Z. w Polsce oraz o zasądzenie kosztów procesu. Podniósł zarzut sprzeczności istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału przez przyjęcie, iż uczestnik spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania przedmiotowego zezwolenia, niezastosowanie art. 15 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. A także naruszenie § 81 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 maja 1999 r. w sprawie zakresu i metod prowadzenia oceny wartości użytkowej i hodowlanej zwierząt oraz sposobu znakowania i identyfikacji zwierząt dla celów hodowlanych ( Dz. U. nr 47, poz. 470 ze zm. ) poprzez nieuwzględnienie, że zgodnie z tym przepisem ocena wartości użytkowej koni jest prowadzona z uwzględnieniem ich rasy oraz naruszenie § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 maja 2004 r. w sprawie dodatkowych wymagań wobec związków hodowców lub innych podmiotów prowadzących księgi zwierząt hodowlanych lub ubiegających się o ich otwarcie lub prowadzenie ( Dz. U. nr 131, poz. 1410 ) poprzez przyjęcie, że opinia Instytutu Zootechniki jest wystarczająca dla wydania decyzji o otwarciu księgi hodowlanej. Skarżący podtrzymał także wszelkie wnioski i wyjaśnienia podniesione tak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i w swoich pismach dotyczących decyzji o udzieleniu zgody na otwarcie i prowadzenie księgi, dodając, iż istnieją jeszcze inne przesłanki do uchylenia w/w decyzji organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy , wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz.1270 ) dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach odrębnych. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Zgodnie z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262 ) Tak więc warunkiem dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest stwierdzenie, iż ma on interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku ( zob. kom Kodeks postępowania administracyjnego Piotr Przybysz Lexis Nexis str. 100 ). Organizacja społeczna może być stroną postępowania o ile posiada przymioty wskazane w omówionym wyżej przepisie, lub może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony w myśl art. 31 § 3 kpa po zrealizowaniu uprawnień wynikających z art. 31 § 1 kpa, W myśl art. 31 § 1 kpa organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia które mogą być realizowane odrębnie tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny przy czym obie te przesłanki musza być spełnione równocześnie. Określenie " cel statutowy " oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub innym akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie, rozumiane w sensie prawnym a nie tylko faktycznym, przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Zgodnie z art. 127 § 3 od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak wynika wykładni systemowej cyt. artykułu oraz z odpowiedniego stosowania do tego wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że wniosek taki jest swoistym zwyczajnym środkiem zaskarżenia, mimo iż służy od decyzji ostatecznej. Stosownie do treści art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie- od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazany termin liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie która brała udział w postępowaniu i wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym tej ostatniej przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podst. art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne od samego początku prowadzone było wadliwie. Bezspornym jest, iż skarżący nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. wyrażającą zgodę na [...] przez Z.. Skarżący wystąpił z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 kpa w dniu 29 lipca 2005 r., po otrzymaniu w/w decyzji do wiadomości. Powyższy wniosek został złożony jedenastego dnia od wydanej decyzji (a więc w terminie do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) i zawierał zarzuty do niej się odnoszące. Tak więc z treści wniosku można było odczytać, iż skarżący nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia. Jak stanowi art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Należy podnieść, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest kompleksowe i wyczerpujące wyjaśnienie stanu sprawy. Zasada prawdy obiektywnej dotyczy także treści żądania strony oraz trybu rozpatrywania tego żądania i wiąże się z zasadą legalizmu w ten sposób, że obowiązkiem organu jest nadanie żądaniu strony odpowiedniej formy procesowej i przyjęcie właściwego trybu postępowania z uwzględnieniem intencji strony dających się ustalić na podstawie całokształtu jej działań. Wspomniana zasada wiąże się również z zasadą informowania strony przez organ wyrażona w art. 9 kpa. Obowiązek udzielenia informacji winien być rozumiany w jak najszerszy sposób i w celu ustalenia rzeczywistej treści wniosku należało wezwać skarżącego w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków. Tymczasem organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu [...] albowiem postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. wszczął postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zgody na [...] traktując pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2005 r. jako wniosek o wznowienie złożony przez stronę. Zarówno z doktryny jak i z orzecznictwa wynika jednoznacznie, iż w przypadku konkurencyjności dwóch trybów- instancyjnego i nadzwyczajnego organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w trybie " lżejszym " a więc w trybie instancyjnym. Innymi słowy, w takiej sytuacji, gdy istnieje możliwość prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, niedopuszczalne jest stosowanie trybu nadzwyczajnego. W rozpatrywanej sprawie. organ powinien więc zastosować tryb określony w art. 127 § 3 kpa i rozstrzygnąć sprawę z zastosowaniem art. 138 § 1 kpa. Zbędnym było natomiast wszczynanie postępowania wznawiającego. Niejako na marginesie należy zauważyć, iż wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu należy do wyłącznej kompetencji organu co oznacza, iż decyzję o podjęciu działań kontrolnych w trybie nadzoru może podjąć wyłącznie organ nadzorczy. Reasumując Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2005 r, a także postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiające dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2005 r. dotyczące wznowienia postępowania zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia sprawy Sąd nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do przedstawionych wyżej rozważań i przeprowadzi postępowanie we właściwym trybie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.