IV SA/Wa 1309/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska,, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania gminy D., reprezentowanej przez jej Burmistrza, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k. p. a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że Wojewoda [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) udzielił "P." S. A. w P., zwanej dalej "spółką", pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie F. w C. w gminie D. Zdaniem organu odwoławczego gminie D. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k. p. a., bowiem postępowanie o udzielenie spółce pozwolenia zintegrowanego nie dotyczy jej interesu prawnego ani obowiązku. Minister Środowiska podniósł, iż udzielone spółce pozwolenie zintegrowane nie jest pozwoleniem na prowadzenie fermy, czyli na prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie chowu zwierząt. Jest to wydawane w granicach kompetencji organu ochrony środowiska pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii, w którym organ określa podmiotowi prowadzącemu instalację warunki korzystania ze środowiska, w tym w szczególności wielkości dopuszczalnej emisji z instalacji oraz nakłada na niego inne obowiązki z tym związane, wynikające z przepisów o ochronie środowiska, a mające przeciwdziałać zanieczyszczeniu środowiska. Wydanie takiego pozwolenia nie wywołuje żadnych następstw w odniesieniu do osób trzecich, w tym gminy D., nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości gminnych ani nie modyfikuje jej sytuacji prawnej. Organ drugiej instancji wskazał, iż pozwolenie nie przewiduje legalizacji ponadnormatywnych oddziaływań na terenach, do których spółka nie ma tytułu prawnego. Ponadto funkcjonowanie fermy na warunkach określonych w pozwoleniu nie jest uciążliwe w stopniu zakłócającym korzystanie z nieruchomości gminy D., wobec czego nie można uznać, że z art. 140 k. c. i art. 144 k. c. wynika interes prawny gminy D. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii. Przedstawione przez gminę D. okoliczności, że jest ona właścicielem czterech działek w C. i D., a uciążliwe oddziaływanie fermy powoduje obniżenie wartości tych nieruchomości i ogranicza korzystanie z nich nie potwierdzają posiadania przez gminę D. interesu prawnego, lecz faktycznego, nie dającego jej praw strony w postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła gmina D., podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k. p. a. poprzez przyjęcie, że gmina D. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne są twierdzenia organu odwoławczego, że gmina D. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k. p. a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Udzielenie pozwolenia zintegrowanego uprawnia do prowadzenia instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować zanieczyszczenie środowiska. Zdaniem skarżącego prowadzona na podstawie pozwolenia zintegrowanego przez spółkę ferma na blisko 12.000 stanowisk tuczu produkuje ogromną ilość gnojowicy i wydzielający się fetor z laguny, stanowiącej składowisko gnojowicy, stwarza uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości położonych w sąsiedztwie fermy, których właścicielem jest gmina D. Odnosi się to do działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie miejscowości C. oraz działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie miejscowości D. W ocenie skarżącego stopień uciążliwości w korzystaniu z tychże działek zmniejsza ich atrakcyjność, a co za tym idzie także ich wartość. Stopień uciążliwości wydzielanego fetoru wyklucza możliwość przeznaczenia w / w działek na działalność turystyczną, rekreacyjną czy mieszkaniową. W tej sytuacji gmina D. jako bezpośredni sąsiad nieruchomości, na której znajduje się ferma ma interes prawny w uchyleniu pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie fermy, gdyż bez tego zezwolenia spółka nie będzie mogła jej prowadzić, a tym samym nie będzie mogła składować gnojowicy. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonana pod tym względem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do oddalenia skargi, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie w dniu 15 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, którym uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Uchyloną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Burmistrza gminy D. od wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...]. Rozpatrując skargę Sąd był więc związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2005 r. W wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. Sąd zważył, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił, czy odwołanie od decyzji organu pierwszoinstancyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy D. jako organ administracji publicznej, czy też Burmistrz podpisał odwołanie jako organ gminy D. reprezentujący jej interesy na zewnątrz. Sąd uznał także, iż organ odwoławczy bezzasadnie nie uwzględnił podniesionego na rozprawie zarzutu skarżącego poprzez nie zażądanie od gminy D. wykazania, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...]. Stwierdzić należy, że organ – również będąc związany oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku – zastosował się do niej, albowiem wykonał wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 15 listopada 2005 r. Zwrócił się bowiem z zapytaniem do Burmistrza Miasta i Gminy D., czy podpisał on odwołanie jako organ gminy D. reprezentujący jej interesy na zewnątrz, czy też wniósł odwołanie jako organ administracji publicznej oraz czy gmina D. rzeczywiście ma interes prawny w sprawie o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla spółki. Pismem datowanym na 23 marca 2006 r. skarżący poinformował, że odwołanie wniósł Burmistrz gminy D. jako organ gminy reprezentujący jej interesy na zewnątrz. Ponadto skarżący wskazał, że swój interes prawny wywodzi z art. 144 k. c. zgodnie z którym właściciel powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadza się do posiadania przez nią, lub nie, interesu prawnego. Skarżący wywodzi swój interes prawny z prawa własności działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie miejscowości C. oraz działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie miejscowości D., opierając na tej podstawie prawo do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...]. Zgodnie z art. 376 pkt 3 i art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego dla spółki na prowadzenie fermy jest wojewoda. Pozwolenie zintegrowane jest udzielane podmiotowi, który będzie zamierzenie to wykonywał - w rozpoznawanej sprawie jest to spółka. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 k. p. a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. W przypadku normy prawnej uprawniającej, określony podmiot może uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w przypadku normy zobowiązującej może być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k. p. a. stanowi w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i w konsekwencji decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, następuje autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Nie każdy jednak związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88). Uzasadnia to konkluzję, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Skarżący nie wykazał o jakich prawach lub obowiązkach stanowi skarżona przez niego decyzja. Jest to zrozumiałe, albowiem ta decyzja administracyjna (pozwolenie zintegrowane wydane na rzecz spółki) nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków, ani nie przydaje jej jakichkolwiek uprawnień. Zapisami pozwolenia zintegrowanego nie można wykazać istnienia dla skarżącego interesu prawnego. Dowodzi to, iż nie był on stroną tego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k. p. a., toteż nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Skarżący, opierając się na przepisach kodeksu cywilnego o własności nieruchomości, wywodzi ze stosunków sąsiedzkich regulowanych prawem cywilnym uprawnienia i obowiązki administracyjne. Żądanie to oczywiście nie znajduje uzasadnienia, jeżeli pamiętać o tym, że pozwolenie zintegrowane nie reguluje praw gminy, a nieruchomości, o których mowa w skardze, nie sąsiadują bezpośrednio z działką, na której znajduje się ferma prowadzona przez spółkę. Kwestia ewentualnego spadku wartości nieruchomości należących do gminy, a leżących w pobliżu fermy może być przez skarżącego dochodzona przed sądem cywilnym. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. W warunkach sprawy nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu zintegrowanym nie dotyczy gminy D. Na gminę nie zostały nałożone jakiekolwiek obowiązki, nie można również dopatrywać się wkroczenia przez pozwolenie w sferę interesu prawnego gminy. Definiując pojęcie strony w art. 28 k.p.a. ustawodawca wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ile o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA 1551/98). Powyższe przesłanki rzutujące na kwestię posiadania przez skarżącą gminę przymiotu strony nie zostały przez nią wykazane. Nie wskazała ona normy prawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, z tytułu zaś posiadania statusu gminy nie przysługują jej dodatkowe uprawnienia procesowe. Gmina może być stroną postępowania na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna. Innymi słowy, przysługuje jej w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Tego zaś skarżąca nie wykazała zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.