II SA/Kr 1940/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Mariusz Kotulski (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka -Duda WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robot budowlanych I uchyla zaskarżoną decyzję , II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. L. kwotę [...] zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26.04.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/00 uchylił decyzję Wojewody z [...].2000r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...].2000r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia Spółdzielni Mieszkaniowej na rozbudowę mieszkania nr [...] w parterze istniejącego budynku przy ul. [...] w N. Pismem z [...].2001 r. K. L. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art.48 prawa budowlanego, gdyż pozwolenie na budowę zostało uchylone wyrokiem NSA z dnia 26.04.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/00, a nadto obiekt został wykonany sprzecznie z projektem, gdyż przekroczona została jego wysokość ("dach dobudówki sięga pierwszego piętra budynku nr [...] i urządzony jest na wyższej wysokości, niż przewiduje to projekt - to samo dotyczy ścian bocznych"). Natomiast niewłaściwe usytuowanie komina zagraża bezpieczeństwu skarżącego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].2001r., nr [...] odmówił rozbiórki części obiektu budowlanego - dobudówki powstałej przez rozbudowę mieszkania nr [...] w parterze istniejącego budynku przy ul. [...] w N. Wskutek wniesienia przez K. L. od tej decyzji odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].2002r., nr [...] uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 21.12.2005r., sygn. akt II SA/Kr 431/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2002r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].2002r., nr [...] ponownie odmówił rozbiórki części obiektu budowlanego - dobudówki powstałej przez rozbudowę mieszkania nr 1 w parterze istniejącego budynku przy ul. [...] w N. Działający wskutek odwołania K. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].2002r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...].2002r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 22.03.2006r., sygn. akt II SA/Kr 1648/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ostateczną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2002r. Postanowieniem z dnia [...].2002r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "w związku z podjęciem wiadomości o wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2001r., sygn. akt II SA/Kr 1581/00" - działając na podstawie art.50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie mieszkania nr 1 w parterze budynku przy ul. [...] w N. Następnie postanowieniem z dnia [...].2002r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art.80 ust.2 pkt 1 w zw. z art.83 ust. 1 prawa budowlanego nakazał inwestorom M. L. i J. L. w terminie do [...].2002r. dostarczyć projekt budowlany, ekspertyzę wykonanego ocieplenia i ocenę mistrza kominiarskiego. Żądane dokumenty złożone dostarczone zostały Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez J. L. w dniu [...].2002r. Postanowieniem z dnia [...].2002r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art.50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego ponownie wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie mieszkania nr 1 w parterze budynku przy ul. [...] w N. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...].2002r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art.80 ust.2 pkt 1 w zw. z art.83 ust.1, art.51 ust.1 pkt 2 i art.52 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz.1126 z późn. zm.) nakazał wykonać, w terminie do [...].2002r., roboty budowlane mające na celu doprowadzenie realizowanej rozbudowy mieszkania nr l w parterze budynku przy ul. [...] w N. do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie izolacji termicznej ze styropianu o grubości 10 cm ściany szczytowej budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w przestrzeni strychowej zrealizowanej rozbudowy od dachu do poziomu stropu nad parterem tej rozbudowy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w trakcie oględzin w dniu [...].2002r. stwierdzono, że przed przystąpieniem do budowy budynku została ściągnięta warstwa docieplająca ze ściany szczytowej budynku wielorodzinnego przy ul. [...] od strony realizowanej dobudowy; wykonana rozbudowa została zrealizowana w stanie surowym otwartym, zadaszona, od zewnątrz ściany ocieplone styropianem bez tynku; dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej kryty blachą dachówkową z obróbkami, rynnami i rurami spustowymi, wykonano ocieplenie ściany szczytowej budynku wielorodzinnego od szczytu do wysokości dachu zrealizowanej dobudowy. Uwzględniając stan zaawansowania budowy oraz przedłożoną przez J. L. dokumentację nakazano wykonanie wskazanych robót w wyznaczonym terminie - co miało być, po złożeniu stosownego wniosku, podstawą do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji dobudowy. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. L. wnosząc ojej uchylenie przy jednoczesnym kontynuowaniu postępowania w zakresie wydania nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wskazał, iż "obiekt jest w obecnym czasie nieukończony i nie nadaje się do eksploatacji, a jego istnienie narusza prawa właścicieli sąsiednich lokali (...). Obiekt zagraża bezpieczeństwu mieszkańców budynku i przechodniów, powoduje też niedogrzanie mego lokalu, a także obawę zawalenia się ściany szczytowej, zwłaszcza, gdy planuje się otwór wejściowy umożliwiający komunikację pomiędzy obecnym lokalem nr 1 a dobudówką. (...) W zaskarżonej decyzji nakazuje się małż. Listwanom, by dokonali ocieplenia ściany szczytowej budynku izolacją termiczną ze styropianu grubości 10 cm. Zapomina się jednak, iż wskutek robót związanych z dobudówką usunięte zostało nie tylko docieplenie, lecz także jedna warstwa ściany szczytowej - od strony dobudówki. Ściana teraz jest cieńsza, przez to moje mieszkanie wymaga intensywniejszego ogrzewania, narażając mnie na znaczne wydatki. Ocieplenie warstwą styropianu nie zmieni sytuacji, gdy cała ściana szczytowa jest cieńsza." Pismem z dnia [...].2002r. swój udział w przedmiotowym postępowaniu zgłosił pełnomocnik skarżącego - adwokat A. G. wnosząc o wstrzymanie robót budowlanych, wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, a z uwagi na toczące się przed NSA OZ w Krakowie postępowania sądowe ze skarg K. L. "należy wstrzymać się z wydaniem decyzji przez ewentualne zawieszenie postępowania" na podstawie art.97 § l pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].2002r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, decyzja organu I instancji wydana została po upływie dwumiesięcznego terminu do jej wydania licząc od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skoro "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność z mocy prawa, co skutkuje brakiem zakazu prowadzenia dalszych robót. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji po bezskutecznym upływie terminu ważności postanowienia było bezprzedmiotowe, organ odwoławczy w myśl art.105 § l k.p.a. umorzył postępowanie I instancji." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].2003r., nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2002r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż uwadze organu odwoławczego uszło, że organ I instancji mógł wydać decyzję z dnia [...].2002r. na podstawie art.51 prawa budowlanego, gdyż w tym okresie obowiązywało postanowienie PINB dla Miasta N. z [...].2002r. o wstrzymaniu robót budowlanych. W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].2002r., organ ten ponownie rozpatrzył odwołanie wniesione przez K. L. i decyzją z dnia 4.07.2003r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego nią obowiązku i w tym zakresie orzekł, iż nakazane zaskarżoną decyzją czynności dokonać należy wykonać w terminie do [...].2003r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia w zakresie stanu faktycznego i stanu prawnego poczynione przez organ I instancji i wyciągnięte wnioski. Jednocześnie nie podzielił zarzutów zawartych w odwołaniu. Z materiału dowodowego wynika, iż inwestorzy zrealizowali przedmiotową decyzję w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Fakt uchylenia tej decyzji przez NSA nie powoduje, iż wykonane roboty budowlane należy traktować jako samowolne, gdyż były one realizowane w zaufaniu do ostatecznej decyzji zezwalającej na ich wykonanie." Dlatego też decyzję organu I instancji zreformował jedynie w odniesieniu do terminu wykonania określonych w niej czynności. Decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4.07.2003r., nr [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie K. L.. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art.10, art.28, art.32, art.33 i art.40 § 2 k.p.a. "przez pozbawienie mnie czynnego udziału w postępowaniu z ustanowionym przeze mnie pełnomocnikiem w osobie adwokata"; rażące naruszenie art.3, art.28, art.29, art.32, art.34, art.35 i nast. prawa budowlanego "przez błędną wykładnię tych przepisów polegająca na pominięciu tych przepisów jako zbędnych dla realizacji procesu budowlanego"; rażące naruszenie przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji art.50 i art.51 prawa budowlanego przez błędną wykładnię; naruszenie art.7, art.77 i art.107 § 3 k.p.a. "przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w szczególności faktu": iż właścicielem budynku jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, która jest jednocześnie inwestorem na własnym terenie, brak w aktach pierwotnego aktach sprawy pierwotnego projektu budowlanego oraz wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o kwestionowany wielokrotnie przez skarżącego "projekt budowlany wykonany na zlecenie małż. L. a mający na celu ukrycie ich wcześniejszej samowoli budowlanej". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł ojej oddalenie. Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniesiona przez K. L. skarga na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4.07.2003r., nr [...] zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie - wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26.04.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1581/00 decyzji, Wojewody z [...].2000r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta N. z [...].2000r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia Spółdzielni Mieszkaniowej na rozbudowę mieszkania nr 1 w parterze istniejącego budynku przy ul. [...] w N. - organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły postępowanie administracyjne na podstawie art.50 i 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (t.j. z 2000r. Dz.U. nr 106, poz.1126 z późn. zm.). W tym zakresie zarzuty skarżącego są bezzasadne (w szczególności odnoszące się do naruszenia art.3, 28, 29, 32, 34 i 35 prawa budowlanego). Podkreślić jednak należy, iż w toku prowadzonego postępowania organy popełniły szereg błędów, które decydując wadliwości zaskarżonej decyzji. Po pierwsze wątpliwości budzi kwestia ustalenia kto jest inwestorem przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie mieszkania nr 1 w parterze istniejącego budynku przy ul. [...] w N. Z jednej strony skarżący w swoich pismach, a także organy nadzoru budowlanego w swoich orzeczeniach (np. decyzja z [...].2001r., nr [...],[...].2002r., nr [...]) przyjmowali, że inwestorem przedmiotowej inwestycji jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. Jednocześnie te same organy nadzoru budowlanego kierują swoje orzeczenia wydawane na podstawie art.50 i 51 prawa budowlanego do M. L. i do J. L. - jako inwestorów przedmiotowego obiektu budowlanego. Również z pism samej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. wynika, że inwestorem nie jest Spółdzielnia, lecz M. L. i J. L. (np. pisma Spółdzielni z [...].2001 r. i [...].2002r.) Część dołączonej do akt sprawy dokumentacji, będącej podstawą do wydawania przez organy nadzoru budowlanego stosownych postanowień i decyzji, wskazuje jako inwestora Spółdzielnię Mieszkaniową w N. Zgodnie z brzmieniem art.52 prawa budowlanego czynności nakazane m.in. na podstawie art.51 prawa budowlanego (a w związku z tym i działania podejmowane w art.50 prawa budowlanego) mogą być kierowane wyłącznie do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wyjaśnienia wymaga zatem status M. L. i J. L., do których w tym postępowaniu organy kierowały swoje pisma i orzeczenia (nakładały obowiązki). Jeżeli są oni inwestorami, na co wskazują pisma Spółdzielni Mieszkaniowej w N., to także wszelka dokumentacja stanowiąca podstawę do wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie winna ich wskazywać jako inwestorów. Natomiast jeżeli inwestorem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. (na pewno jest właścicielem działki, na której realizowana jest inwestycja), to właśnie do niej winny być kierowane wszelkie pisma i orzeczenia organów nadzoru budowlanego nakładające obowiązki lub nakazujące wykonanie określonych czynności, a w przypadku ich niewykonania nakaz rozbiórki obiektu. Po drugie z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...].2002r. swój udział w przedmiotowym postępowaniu zgłosił pełnomocnik skarżącego adwokat A. G., który nadto zgłosił wniosek o zawieszenie toczącego się w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego. Pełnomocnik nie przedłożył do swojego pisma stosownego pełnomocnictwa, a jedynie powołał się na takowe, które złożone zostało udzielone wyłącznie do postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed NSA OZ w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 1581/00. Oczywistym jest, iż fachowy pełnomocnik, jakim zapewne jest adwokat, winien przedłożyć stosowne pełnomocnictwo wraz z dokonywaną czynnością (wniesieniem do organu pisma). Skoro jednak tego nie uczynił, to organy administracyjne winne wezwać pełnomocnika skarżącego do przedłożenia do akt stosownego pełnomocnictwa na piśmie w zakreślonym terminie. W przypadku uzupełnienia braku poprzez przedłożenie pełnomocnictwa, organy winne ustosunkować się do wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie - zawartego w piśmie adwokata z dnia [...].2002r. Nie sposób stwierdzić, wobec braku jakichkolwiek właściwych działań ze strony organów nadzoru budowlanego, czy adwokat A. G. został prawidłowo umocowany przez K. L. do występowania w jego imieniu w przedmiotowej sprawie, a więc czy był jego pełnomocnikiem. Jeżeli bowiem został tym pełnomocnikiem ustanowiony, to wszelkie orzeczenia (postanowienia i decyzje) doręczane winny być temu pełnomocnikowi. Uchybienia w tym zakresie mogą być traktowane jako naruszenie prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu (art.10 k.p.a.) z ustanowionym przez niego pełnomocnikiem. Po trzecie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji opierają się na niewłaściwych ustaleniach stanu faktycznego sprawy. Takimi dokumentami do prowadzenia dalszych robót budowlanych miały być m.in. projekt budowlany dobudowy ukazujący dalszy zakres prac do wykonania na bazie inwentaryzacji stanu istniejącego oraz ekspertyza dotycząca faktycznie wykonanego ocieplenia - wyliczenie współczynnika przenikania ciepła dla przegrody pionowej i poziomej. W dniu [...].2002r. J. L. przedłożył do akt sprawy m.in. projekt dobudowy ukazujący dalszy zakres prac do wykonania na bazie inwentaryzacji stanu istniejącego oraz ekspertyzę dotycząca faktycznie wykonanego ocieplenia ściany szczytowej budynku. Jak wskazano wyżej projekt budowlany dla dokończenia robót wykonany przez mgr inż. M. T. sporządzony został dla innego inwestora: Spółdzielnię Mieszkaniową w N., a nie dla zobowiązanych J. L. i M. L., lecz ponadto nie odpowiada on stanowi faktycznemu - co wynika nawet ze zwykłego porównania go z materiałem fotograficznym zawartym w aktach oraz protokołami oględzin obiektu dokonanych przez organ (np. wysokości obiektu). Zatem albo projektant nie przeprowadził prawidłowej inwentaryzacji stanu faktycznego i oparł się na np. pierwotnym projekcie budowlanym (?) albo ową inwentaryzację stanu faktycznego obiektu przeprowadził w sposób niewłaściwy. W obu jednak przypadkach projektant potwierdził swoim podpisem na projekcie stan, który nie odpowiada w pełni stanowi faktycznemu. W konsekwencji projekt taki nie może być podstawą do podejmowania przez organy nadzoru jakichkolwiek działań, a tym bardziej nakładania obowiązków. Nie budzi wątpliwości, iż wskutek prowadzonych robót budowlanych rozebrana została ścianka z cegły modularnej oraz warstwa styropianu. Tymczasem w ścianie szczytowej brak ścianki dociskowej z cegły modularnej, a wykonano jedynie docieplenie nad połacią dachu dobudówki styropianem o grubości 10 cm. Nie doprowadzono zatem ściany szczytowej powyżej dobudówki do stanu poprzedniego. Jednocześnie z przedłożonej ekspertyzy mgr inż. M. B. - S. nie wynika w sposób jednoznaczny, że ściana szczytowa ponad dobudówką ocieplona została prawidłowo. Element ten jest o tyle istotny, że skarżący w swoich odwołaniach i skardze podnosił taki zarzut, a organy w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Wreszcie zaskarżona decyzja w zasadzie w żaden sposób nie odnosi się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, nie tłumaczy dlaczego są one nieuzasadnione. Stanowi to naruszenie art.107 § 3 k.p.a. Podsumowując stwierdzić należy, iż z wyżej przedstawionych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, gdyż nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy na zasadzie art.145 § l pkt l lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.