II SA/Ke 221/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA / Ke 221/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. C. od decyzji Głównego Specjalisty Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmawiającej przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2005 r. w kwocie [...] zł na pokrycie kosztów podróży i posiłków w czasie pobytu na rozprawach w dniach 2, 8 i 21 grudnia 2005 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ ten ustalił, że wnioskiem z dnia 28 listopada 2005 r. A. C. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie zasiłku celowego na przejazd do Warszawy w dniach 2, 8 i 21 grudnia 2005 r. w celu wzięcia udziału w czterech rozprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skarg wniesionych na decyzje Dyrekcji MOPR i Samorządowego Kolegium. Organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania tej pomocy społecznej, wskazując w uzasadnieniu, że z przedłożonego wniosku wynika, że są to sprawy w przedmiocie decyzji z zakresu pomocy społecznej, jednak stawiennictwo nie jest obowiązkowe oraz, że z zasady organ ten nie przyznaje środków na takie cele, z uwagi na bardzo ograniczone zasoby finansowe. Od tej decyzji A. C. złożył odwołanie podnosząc, że bezzasadnie odmówiono mu przyznania zasiłku celowego, podczas, gdy uczestnictwo w rozprawach jest dla niego bardzo ważne z uwagi na poczucie godności i sprawiedliwości, że wprawdzie sprawy dotyczą skarg z 2001 i 2002 roku, ale wciąż są aktualne. Nie jest prawdą, że jego spraw jest dużo, bowiem nie odwołuje się od każdej decyzji, a jedynie od rozstrzygnięć dla niego niekorzystnych. Skarżący wnosił o rozpatrzenie jego odwołania na rozprawie jawnej i przesłuchanie m. in. Prezydenta i Wiceprezydenta Miasta oraz Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołanie to uznało za niezasadne wskazując, iż aczkolwiek A. C. odpowiada warunkom ogólnym, uprawniającym do ubiegania się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, bowiem jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, to organ nie mógł jednak uznać "przejazdów i posiłków" w związku z posiedzeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie za "niezbędną potrzebę życiową" wnioskodawcy, tym bardziej, że korzysta on już w dużym stopniu z pomocy społecznej w innej formie, a stawiennictwo przed Sądem nie jest obowiązkowe. Organ szczegółowo wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 39 ust 1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej m.in. na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Odnosząc się do żądania rozpatrzenia sprawy na rozprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie istnieje taka potrzeba, gdyż nie zachodzą okoliczności z art. 89 § 1 i 2 kpa, albowiem stroną w postępowaniu był tylko A. C. i nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymagał wyjaśnienia przez świadków lub biegłych, był wystarczający do podjęcia decyzji. W skardze na tę decyzję A. C. zarzucił naruszenie art. 2,8,30,32 i 45 Konstytucji RP. Wskazał, że zaskarżoną decyzją odmówiono mu udziału w rozprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na których rozpoznawano 4 sprawy z jego skarg "w sprawach bardzo ważnych niejako kierunkowych dla całego postępowania", albowiem dotyczyły one "nie tylko praw podstawowych jako człowieka, lecz także zdefiniowania praw jako legalnego obywatela RP". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest badać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, nie jest natomiast uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub też stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie należy wskazać na ogólną zasadę zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593), zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 2 ust 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Uszczegółowieniem powyższych zasad jest m. in. art. 39 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego należy do kategorii decyzji uznaniowych. Decyzja podejmowana przez organ na zasadzie uznania administracyjnego jest niczym innym jak dopuszczoną przez ustawę możliwością wyboru sposobu rozstrzygnięcia, co na gruncie rozpoznawanej sprawy administracyjnej oznacza, że organ może, ale nie musi przyznać zasiłku celowego z pomocy społecznej. Wprawdzie decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, tak jak każde inne, ale zakres tej kontroli ukształtowany jest inaczej. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem takich decyzji, a nie celowość ich wydania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że jeżeli decyzja została wydana zgodnie z prawem, to choćby w ocenie sądu administracyjnego była niesłuszna, nie podlega uchyleniu, ponieważ Sąd ten nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji. Ta reguła ma zastosowanie zarówno wtedy, gdy decyzja ma charakter związany, jak i gdy przepis prawa materialnego nie określa wiążąco sposobu załatwienia sprawy, dając organowi administracyjnemu możliwość wyboru sposobu jej załatwienia ( por. wyrok SN z 19.03 1985r. sygn. III ARN 18/ 83 , NP. 1987r nr 2 , s.119). Zakres sądowej kontroli decyzji o charakterze uznaniowym jest zatem zawężony do kryterium zgodności z prawem, a jak wyżej wskazano, kontroli nie podlegają kryteria słuszności czy celowości. Sąd zatem nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w działaniu przez ocenę celowości wydanych decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 19.04. 2000r. sygn. III SA 941/ 999 ). Dlatego też kontrola sądu zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Należy podnieść, że uznanie administracyjne nie oznacza, iż organ może podejmować decyzję w kwestii przyznania zasiłku celowego w sposób całkowicie dowolny. Instytucja uznania administracyjnego nie wyraża się bowiem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu zaistnienia u osoby ubiegającej się o zasiłek celowy niezbędnej potrzeby bytowej. Ocena czy przesłanki przyznania zasiłku celowego istnieją w konkretnej sprawie może być dokonana po dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i wykorzystaniu przez organ administracji wszystkich możliwości w celu załatwienia sprawy w interesie obywatela, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 kpa). Z kolei przepis art. 7 kpa statuuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej. Treść tego przepisu oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanych wyżej przepisów. Zbadały bowiem sprawę wszechstronnie w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały odpowiadającej wymogom prawnym oceny materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa przyznania skarżącemu żądanego zasiłku celowego podyktowana była ograniczonymi środkami finansowymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz dużą liczbą osób ubogich ubiegających się o pomoc, jak również ustaleniem, że pokrycie kosztów podróży i wyżywienia w Warszawie w celu wzięcia udziału w rozprawach nie jest "niezbędną potrzebą życiową". Wskazując na powyższe należy stwierdzić, że organy zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniły decyzje odmowne, a w konsekwencji nie można postawić im zarzutu dowolności. W związku z powyższym zarzut, iż zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia merytorycznego jest bezzasadny. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia sformułowanych w skardze zarzutów, iż organy naruszyły wyrażone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2), działały poza prawem (art. 7), naruszyły godność skarżącego (art. 30) oraz zasadę równego traktowania (art. 32). Brak jest również podstaw do uznania, że skarżący jest przez organy szykanowany, skoro jak wynika z treści zaskarżonych decyzji - regularnie otrzymuje z opieki społecznej świadczenia pieniężne (na żywność, środki czystości, leki) oraz niepieniężne w formie obiadów. Zarzut, iż organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę na rozprawie, a nie na posiedzeniu niejawnym nie jest zasadny. Przepis art. 17 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.) przewiduje rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, z której to możliwości prawnej organ odwoławczy skorzystał w rozpoznawanej sprawie. . Mając powyższe na uwadze, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).