III SA/Wa 2337/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja której nieważność stwierdzono nie może być wykonana w całości. W dniu [...] stycznia 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącego A. S. o umorzenie należności z tytułu składek za lata 2001-2002. Wyjaśnił, że zadłużenie to nie powstało z jego złej woli, ale spowodował je szereg niefortunnych zdarzeń. W okresie tym Skarżący stracił pracę, a jego dochody spadły do 7.500 zł rocznie. Nałożyły się na to problemy rodzinne, rezultatem których było zadłużenie w banku i u osób prywatnych, spowodowane przez byłą żonę, córkę i zięcia. Skarżący podniósł, że spłaca raty kredytów w wysokości 800 zł miesięcznie. Na utrzymaniu Skarżącego jest niepracująca żona oraz córka. Miesięczne koszty utrzymania domu to ok. 480 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wskazane w decyzji miesiące. W sprawie nie stwierdzono bowiem całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."). Nie wykazano również, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżący nie jest w stanie opłacić zaległości z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zakład podniósł, że Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, dodatkowo uzyskując przychody ze stosunku pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Zakładu odmówił umorzenia należności, ponawiając argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Wskutek wniesionej na tę decyzję skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując iż organem właściwym do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek był Minister Polityki Społecznej. Sąd stwierdził ponadto iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał bowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Zakładu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy "odmówił" umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał, iż w sprawie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności. Nie wykazano również, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżący nie jest w stanie opłacić zaległości z tytułu składek, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, dodatkowo uzyskując przychody ze stosunku pracy. Posiada ponadto środki finansowe na regulowanie zadłużenia wobec innych wierzycieli. Ponoszone przez Skarżącego wydatki przewyższają przychody, stąd też organ nie dał wiary jego oświadczeniu w zakresie wysokości przychodów oraz wydatków. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. (wcześniej [...] czerwca 2006 r.) Prezes Zakładu sprostował błąd pisarski w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. poprzez to iż w miejsce "odmówić umorzenia" zawarł rozstrzygnięcie "utrzymać w mocy" decyzję z dnia [...] marca 2005 r. W skardze na tę decyzję Skarżący zarzucił, iż bezprawne jest podważanie przez organ wiarygodności składanych przez niego zeznań podatkowych, zaświadczeń o dochodach. Zauważył ponadto że wydana w sprawie decyzja odmowna uwzględnia jedynie interes Zakładu, nie zaś zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w sposób rażący narusza ona przepisy procedury administracyjnej, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskutek rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96, Glosa 1998/10, poz. 29; z dnia 22 października 1997 r. III SA 1702/96, Biuletyn Skarbowy 1998/4, str. 14; z dnia 17 września 1997 r. III SA 1425/96, Poradnik VAT 1998/3 str. 24). Pogląd ten stanowi kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać naruszenia kwalifikowanego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób oczywisty, jasny i bezsporny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00 niepublikowany). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 138 K.p.a., który w § 1 stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z § 2 tego artykułu wynika natomiast, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Cytowany art. 138 K.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 K.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo. Podobny pogląd wyrażono na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.), tj. jej art. 233. W literaturze (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 595) stwierdzono mianowicie, iż art. 233 O.p. zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Pogląd ten prezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00 stwierdzono, że przepis art. 138 § 1 K.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy, i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korekturą jej osnowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć przede wszystkim należy, iż decyzja organu odwoławczego zawiera następujące rozstrzygnięcie "postanawiam odmówić umorzenia należności". Treść sentencji zaskarżonej decyzji wskazuje zatem jednoznacznie, że rozstrzygnięcie podjęte przez Prezesa Zakładu nie mieści się w granicach możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, określonych w art. 138 K.p.a. Konkluzja ta oznacza rażące naruszenie art. 138 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LexPolonica oraz wyrok NSA z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3437/95, LexPolonica). Dodać do tego należy, iż to kwalifikowane naruszenie procedury tkwi w samej decyzji. Takie zaś naruszenie przepisów postępowania, które zawarte jest w decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 628). Naruszenie procedury administracyjnej jest o tyle istotne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził już raz w niniejszej sprawie naruszenie przez Prezesa Zakładu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W wyroku z dnia 5 października 2005 r. uznał mianowicie za wadliwie sformułowane rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. Bez wpływu na powyższe pozostaje fakt wydania przez Prezesa Zakładu postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. (wcześniej [...] czerwca 2006 r.), w którym sprostował on błąd pisarski zawarty w zaskarżonej decyzji poprzez to, iż w miejsce "odmówić umorzenia" zawarł rozstrzygnięcie "utrzymać w mocy" decyzję z dnia [...] marca 2005 r. Trybu rektyfikacji decyzji administracyjnych przewidzianego w art. 113 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach, nie można bowiem stosować do takiego elementu decyzji, jakim jest jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1997 r., SA/Ka 2714/95, Pr. Gosp. 1998/3/33). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 P.p.s.a.