III SA/Wa 2365/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], 2) stwierdza ,że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. W dniu 20 stycznia 2005 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącej A. W. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację finansową. Jedynym źródłem utrzymania czteroosobowej rodziny Skarżącej jest zasiłek dla bezrobotnych pobierany przez jej męża. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za wskazane w decyzji miesiące, argumentując, iż w sprawie nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako u.s.u.s.). Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskutek wniesionej na tę decyzję skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, wskazując, iż organem właściwym do rozpatrzenia w II instancji sprawy umorzenia należności z tytułu składek był Minister Polityki Społecznej. Sąd stwierdził ponadto, iż Zakład nie wywiązał się z obowiązków nałożonych nań przepisem art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. Stwierdził, że z uwagi na wiek Skarżącej, jej dochody i prawdopodobną możliwość ich uzyskiwania w przyszłości, w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. W skardze na tę decyzję Skarżąca podniosła, iż nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że jej wiek pozwala na podjęcie zatrudnienia. Wskazała, że gmina w której zamieszkuje dotknięta jest bardzo wysokim bezrobociem strukturalnym. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż mimo wyroku Sądu z dnia 30 września 2005 r. zaskarżoną decyzję ponownie wydał Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ II instancji. Wskazała ponadto, że z uwagi na brak wystarczających środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zmuszona jest korzystać z pomocy społecznej oraz pomocy innych ludzi. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżone decyzje naruszają bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy K.p.a. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 cytowanego artykułu stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem wydane w sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienia decyzji są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w I instancji Zakład stwierdził jedynie, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Natomiast w II instancji, Prezes Zakładu dodał, że nieściągalność ta nie zachodzi z uwagi na wiek Skarżącej, jej dochody i prawdopodobną możliwość ich uzyskiwania w przyszłości. Z powyższego wynika, że organy obu instancji skoncentrowały się wyłącznie na przesłankach umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., podczas gdy ta grupa przesłanek nie jest jedyną. Ustawodawca przewidział bowiem także inne podstawy umorzenia należności z tytułu składek. Chodzi tu zwłaszcza o uregulowanie zawarte w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Uregulowanie to stanowi podstawę prawną umorzenia należności z tytułu składek, ze względu m. in. na taką okoliczność jak sytuacja materialna zobowiązanego. Do takiej właśnie przesłanki nawiązywała Skarżąca w swoim wniosku o umorzenie należności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organy nie wyjaśniły, z jakich powodów poza zakresem swoich rozważań pozostawiły przesłanki wskazane w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Organy nie ustaliły również w sposób należyty faktycznej sytuacji finansowej Skarżącej i jej rodziny. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano wysokość dochodu osiągniętego przez Skarżącą (umowa o pracę, zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła) i jej męża (umowa zlecenia) w marcu 2006 r. oraz wysokość obciążeń (koszt dojazdu na wizyty kontrolne, opłaty za gaz, energię elektryczną, mieszkanie), niemniej nie przeprowadzono żadnej analizy tych okoliczności faktycznych w zakresie ich wpływu na możliwości płatnicze Skarżącej, a przede wszystkim na możliwość spłaty zadłużenia. Organy powinny zatem rozważyć jaką rzeczywiście kwotą Skarżąca dysponuje, jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest ona w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Szczególnie wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej Skarżącej i ustalenie, czy zapłata składek, rzeczywiście, jak podnosi Skarżąca, może zagrozić jej egzystencji, ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., tj. pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przy czym ocena istnienia okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości powinna być dokonana według stanu z chwili rozstrzygania, a nie odnosić się do przewidywań odnośnie do przyszłości (podkr. Sądu). Stąd też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonych decyzji. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie Skarżącej z dnia 7 czerwca 2006 r., z którego wynika, że jest ona osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jedynym źródłem utrzymania czteroosobowej rodziny jest wynagrodzenie męża Skarżącej w wysokości 1.088 zł brutto miesięcznie (741,05 zł netto) - dane za miesiąc marzec 2006 r. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Tym samym organy nie rozważyły właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Zdaniem Sądu, ten błąd mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organów, przy czym, jak już wyżej wskazano, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącej uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Sąd zważył również, iż zarzut Skarżącej dotyczący wydania zaskarżonej decyzji ponownie przez Prezesa Zakładu, zamiast przez Ministra Polityki Społecznej wskazanego w wyroku Sądu z dnia 30 września 2005 r. jako organ właściwy do rozpatrzenia w drugiej instancji sprawy umorzenia należności, nie jest zasadny. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (zob. art. 127 § 3 K.p.a.). Takie brzmienie nadał temu przepisowi art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.05.150.1248). Zmiana ta weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r. Z tym też dniem kompetencję organu odwoławczego w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przyznano Prezesowi Zakładu. Także w sprawach wszczętych, a nie rozpatrzonych przez właściwy organ odwoławczy przed dniem 24 sierpnia 2005 r. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.