III SA/Wa 3071/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Skarżąca - M. M. złożyła wniosek z 10 maja 2006 r. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od lutego 2005 r. do kwietnia 2005 r. Podniosła, że dochody uzyskiwane z działalności gospodarczej, prowadzonej od grudnia 2004 r., są tak znikome, iż nie ma możliwości uregulowania tych zaległości. Do wniosku dołączyła m.in. zaświadczenia lekarskie z 29 maja 2001 r. i 18 maja 2005 r., z których wynika, że cierpi na zaburzenia neurasteniczno-depresyjne, lękowe. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek okres od stycznia do kwietnia 2005 r. na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 1467,93 zł, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych w kwocie 475,64 zł, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 137,46 zł. Kwoty te obejmują również odsetki liczone na dzień 12 maja 2005 r. Zakład powołał się na art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.), dalej: "u.s.u.s.", przewidujące umorzenie należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wyjaśnił, że w stosunku do Skarżącej nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, w związku z czym nie wykorzystano w pełni możliwości wyegzekwowania należnych wierzytelności. Zakład wystąpił o ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości Skarżącej, Organ podkreślił, że Skarżąca w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie powołała się na swoją trudną sytuację materialną. Podniosła, że nie posiada dochodów. Wyraziła jednakże pogląd, że sytuacja w kraju ulegnie zmianie i będzie mogła płacić składki. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2369/05 stwierdził nieważność powyższej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Uznał bowiem, że organem właściwym do rozpatrzenie wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Minister Pracy i Polityki Społecznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. przekazał wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy do załatwienia przez Prezesa Zakładu, który na skutek zmiany art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stał się organem właściwym w sprawie. Prezes Zakładu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] czerwca 2005 r. Uznał, że zaskarżoną decyzją odmówiono Skarżącej umorzenia należności, ponieważ nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141 z 2003 r., poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". Stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca nie wniosła żadnych nowych okoliczności istotnych dla sprawy, ponownie powołując się na trudną sytuację materialną. Wyjaśnił, że decyzja odmawiająca umorzenia należności ma charakter uznaniowy i dotyczy sytuacji wyjątkowych, mieszczących się w granicach przesłanek ustawowych. Jednakże wystąpienie przesłanek nie stanowi automatycznie podstawy do umorzenia należności. ponieważ decyzja w tym zakresie podejmowana jest po rozważeniu wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, również w kontekście stanu ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. Prezes Zakładu stwierdził, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z uzyskiwaniem dochodu, ale również z ryzykiem ponoszenia strat, także z przyczyn obiektywnych, nie leżących po stronie przedsiębiorcy. Jego zdaniem w sytuacji Skarżącej nie wykorzystano wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności, biorąc pod uwagę dziesięcioletni okres jej przedawnienia. W stosunku do zaległości Skarżącej nie prowadzono postępowania egzekucyjnego. Jest ona ponadto właścicielem nieruchomości, która stanowi majątek podlegający egzekucji i zabezpieczeniu. W skardze złożonej na powyższą decyzję Skarżąca podniosła, że w chwili obecnej jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Nie uzyskuje żadnych dochodów. Jedyną wartościową rzeczą, jaką posiada jest odziedziczony po rodzicach dom, który Skarżąca utrzymuje dla swoich dzieci, aby nie były bezdomne. Obecnie nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Rozważa wyjazd do pracy za granicą, o ile pozwoli jej na to zdrowie. Skarżąca dołączyła zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w N. z [...] sierpnia 2006 r. o zarejestrowaniu jej jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku oraz ww. zaświadczenia lekarskie z 29 maja 2001 r. i 18 maja 2005 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia Sądowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Możliwość ta dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). W sprawie niniejszej Skarżąca, uzasadniając wniosek o umorzenie należności powoływała się na trudności finansowe, a dokładnie - na brak jakichkolwiek dochodów. Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie rozpatrzyły wniosek Skarżącej wyłącznie z punktu widzenia przesłanki umorzenia należności z uwagi na jej całkowitą nieściągalność. Wbrew bowiem twierdzeniu Prezesa Zakładu, zawartym w opisie stanu faktycznego sprawy, organ pierwszej instancji rozpatrzył wniosek Skarżącej wyłącznie z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., tj. dotyczących całkowitej ich nieściągalności. Pominął natomiast całkowicie unormowania art. 28 ust. 3a tejże ustawy oraz rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie powołał ich w podstawie prawnej decyzji, gdzie wskazał jedynie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., ani też w uzasadnieniu. Zdaniem Sądu brak było podstaw do takiego ograniczenia zakresu przesłanek w oparciu, o które rozpatrzono wniosek Skarżącej. Treść wniosku uzasadniała jego rozpatrzenie także w oparciu o przepisy umożliwiające umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zważyć bowiem należało, że Skarżąca nie wskazała podstawy prawnej swego wniosku, a organ nie żądał jego uzupełnienia w tym zakresie. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została [...] czerwca 2005 r., natomiast decyzja Prezesa Zakładu - [...] czerwca 2006 r. Oparto ją na stanie faktycznym, którego aktualność nie została zweryfikowana w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem dokonując oceny istnienia przesłanek umorzenia należności organ obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Dotyczy to również organu odwoławczego. Jeżeli między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a następnie przez organ odwoławczy upłynie dłuższy okres czasu (w niniejszej sprawie - rok), to obowiązkiem tego organu jest ponowne ustalenie stanu faktycznego, jaki będzie stanowił dla niego podstawę rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że pismem z 17 maja 2004 r. Prezes Zakładu, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczył Skarżącej 7-dniowy termin na wypowiedzenie się w zakresie zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań lub przedłożenia nowych dowodów, które miałyby wpływ na aktualny stan faktyczny sprawy. Z akt sprawy wynika, że wezwania tego, dwukrotnie awizowanego, Skarżąca nie odebrała. Sąd zauważa przy tym, że treść pisma przesłanego Skarżącej zawiera sprzeczność. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. W tym zatem momencie należy wysłać zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Natomiast Prezes Zakładu w wezwaniu do zapoznania się z materiałem dowodowym - wzywa równocześnie do jego uzupełnienia, a zatem uznaje, że postępowanie dowodowe nie zostało zakończone. Podkreślić należy, że działanie Prezesa Zakładu, polegające na próbie skontaktowania się ze Skarżącą w celu zaktualizowania stanu faktycznego sprawy, zasługuje na aprobatę. Jednakże przesłanie Skarżącej tego pisma nie uzasadnia przyjęcia, iż wywiązał się on z obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy. W aktach znajduje się wydruk z konta Skarżącej, na którym uwidoczniona jest informacja, że jest ona osobą bezrobotną, nie pobierającą zasiłku. Prezes Zakładu okoliczność tę całkowicie pominął. Odmiennie jedynie niż w swojej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. nie powoływał się już na fakt, że Skarżącą nadal prowadzi działalność gospodarczą. Prezes Zakładu stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności istotnych dla sprawy. Organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy z punktu widzenia istnienia "nowych" zgłoszonych przez stronę okoliczności. To, że strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy też dowodów nie zwalnia go z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy w tym konkretnym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. W rezultacie stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie został ustalony stan faktyczny sprawy, w stopniu który umożliwiałby organom wyczerpującą ocenę istnienia przesłanek umorzenia należności. Stanowi to naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., której realizacji służy art. 77 § 1 tejże ustawy, nakładający na organy obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezes Zakładu powołał się na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podkreślając, że przepisy nie nakładają na Zakład obowiązku umorzenia należności. Sąd nie kwestionuje ani uznaniowego charakteru tego rodzaju decyzji, ani też prawa organów do podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem tego charakteru. Jednakże zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia. Ich brak bowiem zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. W sprawie zaś niniejszej stwierdzenia takiego zabrakło. Przeciwnie - organy obu instancji podkreślały, że nie wykorzystano jeszcze możliwości wyegzekwowania należności, a Skarżąca posiada nieruchomość oraz ruchomości, mogące być przedmiotem zabezpieczenia. Samo istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie. W toku postępowania wszczętego wnioskiem o umorzenie należności należy więc przede wszystkim ustalić stan faktyczny sprawy tj. okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek umorzenia należności, następnie ocenić, które z przesłanek występują w danej sprawie i dopiero, jeżeli stwierdzone zostanie istnienie tych przesłanek - działając w ramach uznania administracyjnego - podjąć decyzję pozytywną lub negatywną dla wnioskodawcy. Jeżeli zaś w ocenie organów okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki umorzenia należności - obowiązane są, jak to już wskazywano - odmówić umorzenia należności. Istotne jest, aby każdy z powyższych elementów oceny dokonywanej przez organy znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Strona ma prawo wiedzieć, czy powodem odmowy umorzenia należności jest przyjęcie, iż przesłanki zastosowania tej instytucji nie występują, czy też organy skorzystały z uprawnień przysługujących im w ramach uznania administracyjnego. Prezes Zakładu nie stwierdził, że Skarżąca spełnia przesłanki umorzenia należności. W uzasadnieniu jego decyzji brak również jednoznacznego stwierdzenia, że Skarżąca przesłanek tych nie spełnia. Dlatego też nie można uznać, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do którego odwołał się Prezes Zakładu, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadzające się w gruncie rzeczy do przedstawienia dotychczasowego przebiegu postępowania oraz wskazania uznaniowego charakteru decyzji - nie może być uznane za wyczerpujące, także w kontekście wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Zakładu rozważy, czy zakres postępowania dowodowego, jakie należy przeprowadzić uzasadnia samodzielne jego przeprowadzenie, czy też wskazanym jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Prezes Zakładu oceni przy tym, czy w sytuacji, gdy Zakład nie wypowiedział się co do przesłanek określonych w rozporządzeniu o umarzaniu składek - jego wypowiedź - jako pierwsza w tym przedmiocie, nie będzie stanowiła naruszenia zasady dwuistancyjności postępowania administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdzić należy, że oparta jest ona na sytuacji materialnej Skarżącej oraz stanie jej zdrowia. Przytaczając ją Skarżąca nie stawia zarzutów co do zaskarżonej decyzji, oczekując, że Sąd "ponownie" rozpozna jej sprawę. Wyjaśnić zatem należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Decyzję wydaną z naruszeniem prawa Sąd eliminuje z obrotu prawnego, uchylając ją lub stwierdzając jej nieważność. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny umorzyć należności obciążających Skarżącą. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.