II SA/Ke 498/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Protokolant Referent stażysta Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2006r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA / Ke 498 / 06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. i B. małżonkowi G. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy nieruchomości o numerze ewidencyjnym działki 411, położonej w K. przy ul. Z. i S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo- handlowo- mieszkalnego z pomieszczeniami ekspozycyjnymi, handlowo-magazynowymi artykułów oraz akcesoriów pogrzebowych wraz z garażami i kaplicą oraz zjazdem z ulicy Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji uwzględniając wniosek T. Z. uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Przeprowadzona bowiem stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. analiza urbanistyczno- architektoniczna w zakresie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania wykazała, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa z funkcją usługową, handlową i mieszkalną. Ponadto na działce nr 402 zlokalizowany jest zakład usług betoniarsko – nagrobkowych z budynkami biurowo- handlowymi, zaś na działkach nr 624 i 403 zakład pogrzebowy z budynkami biurowo-handlowo- ekspozycyjnymi artykułów pogrzebowych wraz z budynkami zakładu kamieniarskiego, betoniarnią, magazynami i wiatami. W odwołaniu od tej decyzji J. G. i B. G. zarzucili, że budowa domu pogrzebowego w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jest inwestycją o charakterze uciążliwym dla mieszkańców, która to uciążliwość wynika z charakteru inwestycji a także wzrostu natężenia ruchu komunikacyjnego w obrębie domu pogrzebowego- kaplicy. Zakwestionowali także przyjęte przez organ I instancji pojęcie działki sąsiedniej oraz nieuwzględnienie jako stron postępowania właścicieli działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Rozpoznając to odwołanie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika ze złożonego przez T. Z. wniosku, zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy jednego budynku, mieszczącego funkcje usługowo - handlowo - mieszkalne z pomieszczeniami ekspozycyjnymi, handlowo-magazynowymi artykułów oraz akcesoriów pogrzebowych wraz z garażami i kaplicą oraz zjazdem. Przytaczając przepisy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy § 2 ust. 4 i § 3 Rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy Kolegium wskazało, że funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania działki wyznaczone są przez funkcję i sposób zabudowy działki sąsiedniej i że założeniem leżącym u podstaw oceny możliwości i zasad zabudowy działki jest kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oraz dostosowanie cech zamierzenia inwestycyjnego do zabudowy istniejącej. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie podziela stanowiska organu I instancji wykazującego, że o kontynuacji funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego to jest kaplicy, w której jak wynika z pisma wnioskodawcy "zwłoki będą wystawiane przed pogrzebem w celu pożegnania się rodziny ze zmarłym" świadczy funkcja usługowa typu: zakład usług betoniarsko – nagrobkowych, zakład pogrzebowy. W obszarze analizowanym brak jest bowiem obiektów stanowiących o kontynuacji funkcji tj. kaplicy – domu pogrzebowego. Jak wynika z analizy - części graficznej, wzdłuż ulicy Z., przy której usytuowana jest działka objęta wnioskiem inwestorskim, usytuowane są wyłącznie budynki o funkcji mieszkalnej i taki też budynek znajduje się na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Taka funkcja ulicy Z. została ukształtowana na podstawie nieobowiązującego planu miejscowego. Projektowana budowa budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi m. in. na kaplicę wiąże się z transportem zwłok ludzkich oraz przechowywaniem ich w kaplicy, przemieszczeniem się konduktu żałobnego. Podstawową funkcją budynków usytuowanych przy ul. Z. jest funkcja mieszkalna. Prowadzenie usług nie stanowiących kontynuacji funkcji na działkach sąsiednich z terenem inwestycji wpływałoby na ograniczenie wykonywania praw własności właścicieli tych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało nadto, że nie podziela stanowiska organu I instancji stwierdzającego, że o kontynuacji funkcji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego świadczy funkcja budynków usytuowanych po przeciwnej stronie ulicy Z Podstawową funkcją tych budynków są usługi związane z akcesoriami pogrzebowymi i budowa nagrobków. Reasumując, wskazanie przez organ I instancji funkcji usługowej, mieszkalnej i handlowej budynków wyżej opisanych na działkach położonych w obszarze analizowanym jako przesądzających o kontynuacji funkcji uznać należy jako nietrafne w aspekcie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, T. Z. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kodeksu postępowania administracyjnego oraz jego interesu jako strony. W uzasadnieniu wskazał, że SKO ograniczyło ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ulicy Z., dokonując jednocześnie przekłamania sugerując, że wzdłuż tej ulicy znajdują się same domy mieszkalne podczas, gdy vis a vis domu małżonków G. znajduje się przy tej samej ulicy zakład produkcji nagrobków oraz zakład pogrzebowy a dalej budynek mieszkalny z pomieszczeniami przystosowanymi do handlu kwiatami i zniczami. Podniósł, że jego nieruchomość jest działką narożnikową, jej dłuższy front położony jest wzdłuż ulicy S., gdzie funkcje mieszkalne stanowią znikomą część w stosunku do pozostałych, takich jak szkoła, 6 pawilonów handlowych sprzedających kwiaty i znicze, zakład pogrzebowy, zakład nagrobkowy a po jej drugiej stronie cmentarz. Zarzucił, że organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że cecha i funkcje zabudowy i zagospodarowania działki wyznaczane są przez funkcję i sposób zabudowy działki sąsiedniej, podczas, gdy z rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. wynika, że bierze się pod uwagę wszystkie działki położone na obszarze analizowanym. Skarżący podniósł, iż kaplica, a raczej miejsce, w który bliscy mogą się pożegnać ze zmarłym, jest tylko elementem funkcji usługowej zakładu pogrzebowego a takie funkcje jak zakład pogrzebowy występują w sąsiedztwie. Nadużyciem, zdaniem skarżącego, jest stawianie zarzutu, że budowa budynku z pomieszczeniem kaplicy wiąże się z transportem zwłok i przemieszczaniem się konduktu, , co z kolei ma wpływać na ograniczenie wykonywania praw własności właścicieli działek położonych przy ul. Z. w sytuacji, gdy ulicą S. transportuje się zwłoki, kilka lub kilkanaście razy dziennie przemieszczają się kondukty żałobne na sąsiadujący z działką skarżącego cmentarz i żadne przepisy tego nie zabraniają. Przechowywanie zwłok w kaplicy odbywa się maksymalnie od 3 do 4 godzin dziennie w warunkach zgodnych z wymogami Sanepidu a przecież w budynkach mieszkalnych w tym wielorodzinnych wolno przechowywać zwłoki przez dużo dłuższy okres czasu i w gorszych warunkach sanitarnych i higienicznych. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / zwanej dalej upzp/ wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków, wśród których jest warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z utrwalonego już orzecznictwa jak i judykatury wynika, iż użyte w tym przepisie pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szeroko a więc nie tylko jako działki graniczącą z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ale także innych działek położonych w okolicy i tworzących pewną urbanistyczną całość. Za taką wykładnią tego przepisu przemawiają także przepisy rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy, w którym to rozporządzeniu, w § 3 przewiduje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczenie wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Taki obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony. Jak wynika z decyzji tego organu jak i stanowiącego jej integralną część załącznika Nr 2 – "Wyniki analizy – część graficzna" w obszarze analizowanym oprócz budynków mieszkalnych oraz handlowo usługowych w postaci zakładu pogrzebowego / który usytuowany jest na działce nr 624, położonej po drugiej stronie ulicy Z., naprzeciwko działki inwestora i tak samo jak ona przy zbiegu tej ulicy i ulicy S./, zakładu kamieniarskiego i betoniarni, pawilonów zajmujących się handlem akcesoriami pogrzebowymi oraz szkoły, znajduje się także cmentarz, usytuowany naprzeciwko m. in. działki inwestora, po przeciwnej stronie ulicy S. Kontynuacja zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 upzp oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i można ją pogodzić z zastaną funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść uprawnień właściciela czy też inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu w tym jej zabudowy / por. komentarz do art. 61 upzp pod red. prof. dr hab. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005r./. Tę zasadę wolności zagospodarowania wyrażają m. in. przepisy art. 6 ust. 2 upzp, zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 uznało, iż planowana przez skarżącego inwestycja, z uwagi na to, że obejmuje ona budowę pomieszczenia określanego mianem kaplicy, nie da się pogodzić z wymaganą tym przepisem kontynuacją funkcji. Przede wszystkim z uzasadnienia decyzji tego organu można by wnioskować, iż ograniczył się on do badania funkcji tylko budynków usytuowanych z jednej strony ulicy Z. / w tym uwzględniając przede wszystkim funkcję mieszkalną działki graniczącej z nieruchomością inwestora/ z pominięciem innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, co jest sprzeczne z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz przepisami powołanego wcześniej Rozporządzenia. Po drugie nie można podzielić stanowiska Kolegium, które zdaje się wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że tylko wówczas można by mówić o kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61, gdyby na jakiejś działce sąsiedniej już znajdowała się kaplica. Jak wcześniej wspomniano przepis art. 61 ust. 1 ma na celu powstrzymanie budowy, której nie da się pogodzić z zabudową już istniejącą. W sytuacji, gdy naprzeciwko działki skarżącego, po drugiej stronie ulicy Z. znajduje się zakład pogrzebowy z budynkiem biurowo- handlowo – ekspozycyjnym z art. pogrzebowymi i budynkami zakładu kamieniarskiego a z kolei po drugiej stronie ulicy S., również naprzeciwko działki inwestora, usytuowany jest cmentarz, inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo – handlowo – mieszkalnego z pomieszczeniami ekspozycyjnymi, handlowo – magazynowymi art. oraz akcesoriów pogrzebowych wraz z garażami i kaplicą nie może być uznana za godzącą w dotychczas istniejącą na tym terenie funkcję zabudowy. Za prawidłowością takiej oceny przemawiają także przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych / Dz. u. nr 112 poz. 1316 ze zm./, w załączniku do którego, do tej samej klasy budynków przeznaczonych do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych zaliczono m. in. kaplice, cmentarze i obiekty z nimi związane, domy pogrzebowe. Oczywiście przepisy tego rozporządzenia nie służą do wykładni czy też definiowania pojęcia kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 upzp ale zdaniem sądu mogą być czasami pomocne, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jak trafnie zauważył skarżący, takie zabudowania jak zakłady pogrzebowe z usługą wystawiania zwłok właśnie powinny być sytuowane w pobliżu cmentarza. Dlatego też jedynie na marginesie wskazać należy, iż jak wynika z oświadczenia złożonego przez uczestnika J. G. na rozprawie przed sądem, na cmentarzu, który znajduje się w obszarze analizowanym jest usytuowana kaplica, co jedynie potwierdza, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 upzp. Dlatego też decyzja ta podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./, zaś stosownie do art. 152 określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów, jakie zostały podniesione przez małżonków G. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta.