II SA/Ke 216/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal, Sędziowie: Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant: Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. F. i E. Z. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Znak: [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...]po rozpatrzeniu odwołania M. F. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą M. F. w terminie do dnia 31.08.2006r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w istniejącym budynku inwentarsko-składowym usytuowanym na działce w S. oznaczonej numerem 2284 poprzez wykonanie - doprowadzenie ściany i konstrukcji dachu od strony zachodniej budynku do stanu wskazanego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mł. bryg. mgr inż. Z.Z., w opinii z dnia 18.09.2001r. w ten sposób że: 1.) ściana od strony zbliżenia z działką sąsiada powinna spełniać wymagania minimum 60 minut odporności ogniowej 2.) drewnianą konstrukcję nośną dachu należy zabezpieczyć w sposób zapewniający zwiększenie jej odporności ogniowej do minimum 30 minut 3.) pozostałe elementy dachu tj. belki, łaty i.t.p. zabezpieczyć poprzez ich dokładne odizolowanie od kubatury wewnętrznej płytami GKF 1 x 12,5mm od wewnątrz budynku 4.) wszystkie wystające na zewnątrz elementy konstrukcyjne wykonane z drewna od strony granicy z działką sąsiada należy osłonić płytą GKF i obróbką blacharską celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie spełnienia wymogów ochrony przeciwpożarowej. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego została podjęta w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Od decyzji tej odwołał się M. F. podnosząc, że budynek wybudował zgodnie z pozwoleniem jego nieżyjący dziadek W. F. i był on użytkowany od chwili budowy. Od 1994r. budynek wraz z gospodarstwem rolnym stanowi jego własność, budynek ten nigdy nikomu nie przeszkadzał i nie jest zagrożeniem dla działki P. Z., na której nie ma budynków. Organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: W wyniku kontroli w dniu 5 maja 1997r. oraz ustaleń w toku rozprawy administracyjnej w dniu 20 maja 1997r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] Nr [...] ze wskazaniem wykonania ściany w granicy od strony działki S. Z. jako p.poż. oraz dachu jednospadowego. M. F. zrealizował budynek o konstrukcji murowano-drewnianej z dachem dwuspadowym. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał M. F. przedłożenie orzeczenia technicznego tego budynku, zobowiązując jednocześnie do doprowadzenia do należytego stanu technicznego orynnowania budynku. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] znak: [...]. Przeprowadzona w dniu 4.11.1999r. kontrola ujawniła rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym, a orzeczeniem kierownika budowy, potwierdzającym, że roboty zostały wykonane. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał M. F. do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej działki wraz z inwentaryzacją budynku inwentarsko-składowego oraz opinią o stanie technicznym i projektem budowlanym doprowadzającym obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Po przedłożeniu dokumentacji wraz z opinią rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] nakazał M. F. wykonanie robót wskazanych w opinii. Powyższa decyzja w trybie odwoławczym została w całości uchylona decyzją z dnia [...] znak: [...] a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji zalecił przede wszystkim wyjaśnienie kwestii lokalizacji przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego tzn. czy został wybudowany w granicy jak przewidywało pozwolenie na budowę czy też w odległości 1m od niej jak podano w postanowieniu z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie budynku inwentarsko-składowego do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego w celu jednoznacznego ustalenia lokalizacji budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] PINB na wniosek E. Z. po przedstawieniu postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 28.10.2003r. sygn.akt I Ns 5/02 w sprawie o rozgraniczenie - podjął zawieszone postępowanie administracyjne. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że odległość od ściany budynku inwentarsko-składowego do granicy P.Z. wynosi 0,56m. W tej sytuacji organ uznał, że wykonanie budynku o konstrukcji murowano-drewnianej z dachem dwuspadowym narusza przepisy § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) dopuszczającego sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę. Przepis § 13 ust. 2 stanowi, że w wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Realizacja przedmiotowego budynku narusza również obowiązujące przepisy § 12 ust. 1 i 3 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie odnoszącym się do odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Według przepisu § 272 ust. 3 budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Wykonanie robót budowlanych wynikających z opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 18.09.2001r. wymienionych enumeratywnie w decyzji doprowadzi budynek do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Skargi na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzajacą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. F. i E. Z. żądając ich uchylenia. M. F. zarzucił decyzji błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że budynek wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, inwestor odsunął obiekt od granicy co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 28.10.2003r. sygn akt I Ns 5/02. Skarżący stwierdził, że inwestor W. F. spełnił wszystkie wymogi odnośnie tego budynku, rynny zostały wymienione na nowe natomiast drewniana konstrukcja znajduje się na jego działce. Nadto podkreślił, że obecnie trudna sytuacja materialna i osobista (bezrobocie) uniemożliwiają mu wykonanie nałożonych obowiązków, które uważa za bezpodstawne. E. Z. zarzuciła organowi niewyjaśnienie stanu faktycznego, albowiem w jej ocenie budynek inwentarsko-składowy coraz bardziej zagraża jej rodzinie a obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji nie wystarczą do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Według skarżącej, ściana od granicy została wykonana w ten sposób, że najpierw ustawiono filary a dopiero potem wypełniono przestrzeń między nimi, co powoduje, iż ściany nie są zespolone z filarami a tylko do nich doklejone. Budynek nie posiada stropu. W tej sytuacji ściana o wysokości 4m stanowi zagrożenie dla jej rodziny, a zwłaszcza dzieci. Uzupełniając swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia 5.10.2006r. skarżąca podniosła, że opinia na której oparto zaskarżoną decyzję została wydana przed pięciu laty i z tego powodu nie może uwzględniać obecnego stanu budynku gospodarczego, tym bardziej, że obecnie jej działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. W odpowiedzi na skargi Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Nadmieniono, że nie ma potrzeby przebudowy dachu z dwuspadowego na jednospadowy, ponieważ w dacie budowy obowiązywały przepisy nakazujące odprowadzanie wód opadowych z dachu od strony granicy działki na działkę własną. Z przedłożonej oceny technicznej wynika, że od strony zachodniej (P.Z.) założone są rury spustowe i rynny, które należy poprawić zgodnie z wymogami technicznymi, a ponadto zalecono wykonanie drugiej rynny spustowej z odprowadzeniem wody na działkę własną M.F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skargi są uzasadnione i podlegają uwzględnieniu, przy czym skarga M. F. z innych przyczyn niż podniesionych w jego skardze. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa do jakich doszło przy rozpatrywaniu sprawy, bez względu na to czy skarżący powoływał się na te uchybienia w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, iż zarówno zaskarżona decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i decyzja pierwszoinstancyjna zostały podjęte w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - cytowanej dalej jako ustawa). Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Zastosowanie w sprawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy jest uzasadnione, albowiem organ prawidłowo ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, które stosownie do dyspozycji § 13 ust. 1 i 2 uprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) zezwalało inwestorowi na budowę tego obiektu w granicy działki. Odstąpienie od warunku konstrukcji dachu jednospadowego i wybudowanie dachu dwuspadowego w sytuacji, gdy inwestor odsunął się od granicy działki o 0,56m pozwala zatem na rozważenie możliwości przywrócenia stanu zgodnego z przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. W tym względzie zachowuje aktualność pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3.10.2003r. sygn akt III RN 101/02 OSNP 2004/14/238, zgodnie z którym, "w wypadku, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że w konkretnej sytuacji użytkowany już budynek (np. garaż ), który faktycznie nie odpowiada wymaganiom technicznym określonym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, organ ten powinien nakazać w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w świetle art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu przez właściwy organ powinno być udokumentowane wynikami kontroli jego stanu technicznego. Ma to istotne znaczenie ponieważ wynikający z ustaleń kontroli zakres stwierdzonych nieprawidłowości znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w treści decyzji nakładającej na stronę określone obowiązki. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że ocena stanu technicznego budynku inwentarsko-składowego została dokonana w oparciu o opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 18 września 2001r. której podstawę stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W dacie wydawania zaskarżonej decyzji powyższe rozporządzenie już nieobowiązywało, albowiem od dnia 15 stycznia 2003r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Choćby tylko z tego względu opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych należało uaktualnić, tak, aby odnosiła się do obowiązujących wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Nie budzi wątpliwości, że dokonując oceny materiału dowodowego organ czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zasady postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 kpa). Wyrazem przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego w zgodzie z powołanymi wyżej zasadami jest prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, że wymienione wyżej zasady nie znalazły w pełni zastosowania w przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Podkreślenia wymaga fakt, że materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony niewłaściwie i jest niekompletny. Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia stanu technicznego budynku jakkolwiek była przedmiotem rozważań organu to jednak nie została wyjaśniona w sposób dostateczny i jednoznaczny. Ocena techniczna przedmiotowego budynku z czerwca 2000r. i uzupełniona w listopadzie 2000r. zawierała m.inn. wskazania co do konieczności pogrubienia ściany znajdującej się w pobliżu działki sąsiedniej P.Z. od strony wewnętrznej budynku. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów świadczących o odniesieniu się organu do tych zaleceń. Z kolei ocena stanu technicznego budynku pod względem zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 18 września 2001r - niezbędna do stwierdzenia w tym zakresie nieprawidłowości jest niemiarodajna w sytuacji, gdy ostateczne rozstrzygnięcie organu zapada w lutym 2006r., a zatem po upływie 5 lat od jej sporządzenia. Nie sposób więc nie zauważyć, że stan techniczny budynku na przestrzeni tak długiego okresu mógł ulec zmianie co bezspornie wymaga przeprowadzenia odpowiednich czynności przez organ i wyjaśnienia stanu faktycznego w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270 ze zm.) decyzje organów obu instancji należało uchylić.