II OSK 883/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1653/05 w sprawie ze skargi I. P. – B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej w W. na rzecz A. S. – kuratora T. W. i K. A. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1653/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. P.-B., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w W. – Zakładowi [...] w K. pozwolenia na rozbudowę sieci teletechnicznej. Kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją Prezydent Miasta K. zezwolił inwestorowi na rozbudowę sieci magistralnej i rozdzielczej, kanalizacji teletechnicznej, kabli ziemnych i napowietrznych wraz z posadowieniem nowych słupów w obszarze RSW O.. W wyniku rozpoznania wniosku I. P.-B., obecnie użytkownika wieczystego działki nr [...] obręb [...] K.-K., położonej przy ul. [...], Wojewoda M. decyzją z dnia [...], znak: [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej ww. nieruchomości. Organ wskazał, że inwestor nie dysponował zgodą właściciela nieruchomości – Gminy K. na dysponowanie powyższą działką na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Organ odwoławczy podniósł, że właścicielem działki nr [...] w dniu wydania pozwolenia na budowę była Gmina K.. W tej sytuacji nie było konieczności udzielenia formalnej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, skoro zachodziła tożsamość organu, który był uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz udzielenia stosownej zgody jako właściciel nieruchomości. Skarga I. P.-B. na powyższą decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniona, bowiem w ocenie Sądu obowiązujące w dniu wydania pozwolenia na budowę przepisy art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) jednoznacznie wymagały dołączenia do wniosku o wydanie tego pozwolenia dokumentu, z którego wynikałoby, iż Gmina K. udzieliła zgody na zajęcia nieruchomości pod planowaną inwestycję. W odniesieniu do argumentu o tożsamości organów właściwych do wydania pozwolenia na budowę oraz udzielenia zgody na zajęcie nieruchomości, Sąd pierwszej instancji podniósł, że Miasto K. jest miastem na prawach powiatu i jako takie działa także na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.). W związku z powyższym prezydentowi miasta na prawach powiatu, stosownie do regulacji art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego iw związku z art. 38 ust. 1 i art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, przysługują, tak jak staroście kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie Sądu wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie oznacza, że takie działanie można traktować jednocześnie jako działanie właściciela, które mogłoby zastąpić zgodę dla inwestora na zajęcie nieruchomości pod inwestycję budowlaną. Wykonywanie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie oznacza bowiem, by organ mógł realizować tym samym uprawnienia właścicielskie wynikające z odrębnej ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że sformułowanie "wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza wyłącznie formę pisemnego oświadczenia właściciela, nawet w sytuacji, gdy organ wydający pozwolenie na budowę występuje w sprawie jednocześnie jako właściciel. W skardze kasacyjnej postawiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), prowadzące do błędnych ustaleń stanu faktycznego, przyjętych przez Sąd, poprzez uznanie, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że przepisy Prawa budowlanego nie wprowadzają wymogu uzyskania pisemnej zgody na dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie skarżącej Spółki brak pisemnego oświadczenia woli mógłby być uznany ewentualnie za uchybienie formalne, a nie za faktyczny brak zgody właściciela nieruchomości, prowadzący do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Skarżącej Spółki w sprawie zachodzi też naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż powinien był w rozpoznawanej sprawie to uczynić. W ocenie skarżącej Spółki, Sąd, rozpoznając skargę, powinien był dokonać oceny prawnej decyzji wydanej w pierwszej instancji. Decyzja Wojewody M. z dnia [...] narusza bowiem art. 156 § 2 K.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalnym skutkiem prawnym jest w niniejszej sprawie okoliczność, że po zrealizowaniu inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, skarżąca Spółka związała się umowami cywilnoprawnymi ze swoimi klientami. Pismem z dnia 30 kwietnia 2007 r. I. P.-B. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego wniosła też obecna na rozprawie A. S. – kurator T. W. i K. A.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sytuacji gdy strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie ich nie wskazuje. Samo przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w żadnym razie nie może być uznane za spełnienie wymogu umożliwiającego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie zarzutów, o których mowa, tym bardziej że strona wnosząca skargę kasacyjną przywołując ww. artykuł Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje jednostkę redakcyjną oznaczoną literą a), tj. naruszenia prawa materialnego, a nie jednostkę redakcyjną oznaczoną literą c/, która dotyczy naruszeń przepisów postępowania. Również zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, jako że ze skutkami takimi mamy do czynienia dopiero wówczas gdy powrót do poprzedniego stanu nie jest możliwy na drodze administracyjnoprawnej. Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Mimo "związania się" skarżącej Spółki umowami świadczenia stosownych usług na rzecz klientów, właściwe organy administracji nie straciły kompetencji o orzekaniu w sprawie w trybie administracyjnoprawnym. Co do zaś głównego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowej sieci teletechnicznej (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) to i ten zarzut jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji najzupełniej prawidłowo wyłożył przywołaną wyżej normę prawną, zasadnie wychodząc z założenia, że stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy z daty orzekania o kwestionowanym pozwoleniu na rozbudowę sieci teletechnicznej inwestor winien wykazać się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie niewątpliwe jest, że inwestor takiego dowodu nie przedłożył, a mimo to otrzymał pozwolenie na rozbudowę ww. sieci, co zasadnie Sąd pierwszej instancji zakwalifikował do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W pełni zasadnie Sąd przyjął, że prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można było domniemywać z tego powodu, że organem wydającym przedmiotowe pozwolenie był Prezydent Miasta K., działający w podwójnej roli: organu architektoniczno-budowlane (starosty) i organu gminy – właściciela nieruchomości. Wykonywanie tych różnych funkcji, mimo że powierzono je jednemu podmiotowi nie oznacza i oznaczać nie może brak ich rozdzielenia, tym bardziej iż w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia Prezydent Miasta nie był jeszcze organem gminy, a jedynie przewodniczącym organu wykonawczego, jakim był wówczas zarząd gminy. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184, wielokrotnie wyżej przywoływanej, ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach postępowania na rzecz A. S. – kuratora T. W. i K. A. orzekając na podstawie art. 205 § 1 tej ustawy.