II SA/Łd 964/06

II SA/Łd 964/06 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skarg Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie: umieszczenia w domu pomocy społecznej i opłat za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej opłat określonych dla Z. K. za umieszczenie w domu pomocy społecznej; 2. oddala skargi w pozostałej części. II SA/Łd 964/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 16 i art. 19 pkt 10 w związku z art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1, 3b, 4, 5, 6, art. 107, art. 109, art. 110 ust.7, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r., Nr 64, poz. 593 ze zm.), §8 ust. 1 i 2, §12 i §13 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2005r., Nr 217, poz. 1837) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. udzielonego pracownikom MOPS w Ł., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej skierowania i umieszczenia do domu pomocy społecznej Pani Z. K., zam. Ł. ul. A 43 m2, postanowił: 1. skierować Z. K. do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu tj. domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych; 2. umieścić Z. K. w Centrum Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w Ł. przy ul. B 255/267; 3. ustalić miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w następujący sposób: -- Pani Z. K. w wysokości 70% dochodu netto tj. 845,10 zł, -- obligatoryjnie zwolnić z ponoszenia opłaty syna Pana J. K., -- Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o wniosek, który wpłynął dniu 29 marca 2006r. do MOPS wraz z dokumentacją o skierowanie oraz umieszczenie Pani Z. K. w domu pomocy społecznej. Analiza przedłożonych dokumentów wykazała, iż Pani K. z uwagi na wiek, choroby i niepełnosprawność nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki. Na podstawie zaświadczenia lekarskiego z dnia 28 marca 2006r. stwierdzono, że Pani K. wymaga m.in. pielęgnacji i opieki lekarskiej. W świetle poczynionych ustaleń nie budziło wątpliwości w ocenie organu, iż Pani Z. K. spełnia przesłanki wskazane w art. 54 i art. 56 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia organ powołał przepisy regulujące sposób płatności za pobyt w domu pomocy społecznej – art. 60 ust.1, art. 6 pkt 15, art. 61 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 1 i 2, wyjaśnił, iż zobowiązany do uiszczenia opłaty za pobyt Pani K. w domu pomocy społecznej tj. syn Pan J. K. uzyskuje dochód, który po przeliczeniu jest niższy niż 250% kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2) dla osoby samotnie gospodarującej, wyliczonego zgodnie z §8 i tym samym brak jest podstaw do naliczenia od J. K. odpłatności za pobyt Pani Z. K. w domu pomocy społecznej. W dniu 5 maja 2006r. do SKO w Ł. wpłynęło odwołanie J. K. , który określa się mianem strony postępowania na podstawie art. 28 Kpa i pełnomocnika matki na podstawie art. 33 §4 Kpa. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła, iż w pkt 1 decyzji powinno znaleźć się uściślenie, iż MOPS kieruje matkę "na pobyt czasowy", z kolei w pkt 2 winno znaleźć się stwierdzenie, ze matka zostanie umieszczona w domu pomocy społecznej "czasowo". Odnosząc się do tych dwóch zarzutów skarżący opisał dotychczasową sytuację swej matki i ojca, który zmarł w domu pomocy społecznej a przyczyną zgonu było zaniedbanie ze strony pracowników domu pomocy. Opisał, iż starał się o lokal zastępczy dla siebie i matki, tak by mogli mieszkać razem, jednakże lokal jaki otrzymali uniemożliwia pełna rehabilitację chorej matki. Złe wspomnienia i przykre przejścia ojca w domu pomocy społecznej, zdaniem strony, uzasadniają czasowy pobyt matki w domu pomocy. Pan K. podniósł także, iż w pkt 3 decyzji winna zostać wskazana niższa kwota opłaty za pobyt do domu pomocy, ponieważ w piśmie z dnia 23.03.2006r. wnosił o częściowe zwolnienie matki z opłaty za pobyt w domu. Organ w najmniejszym stopniu nie ustosunkował się do tego wniosku, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż przeprowadzony został wywiad środowiskowy u J. K. , gdy w rzeczywistości wywiad taki nie miał miejsca. Podniósł także, iż został mu odmówiony dostęp do akt sprawy. W dalszej części strona dała wyraz swej niechęci do instytucji domów pomocy społecznej i niewielkiej pomocy przyznawanej przez władze miasta. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 17 ust.1 pkt 16 i art. 19 pkt 10 w związku z art. 54 ust. 1i2, art. 56 pkt2, art. 59 ust. 1i 2, art. 60, art. 61, art. 65 ust. 2, art. 102 ust.1, art. 104, art. 106 ust. 1, 4-6, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7, art. 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, §8 ust. 1 i 2, §12 i §13 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i zajmowane w nim stanowiska obu stron. Podkreślił, iż w myśl art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej" osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej". Powołał także przepisy regulujące sposób odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazał, iż analiza wszystkich zebranych dokumentów dała podstawy do wydania decyzji o umieszczeniu Pani K. w domu pomocy społecznej, która w Szpitalu im. B w Ł. jest po raz trzeci hospitalizowana od 8 sierpnia 2005r. z rozpoznaniem otępienie, cukrzyca oraz nadciśnienie tętnicze. Nadto Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, IX Wydział Rodzinny i Nieletnich po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy z wniosku Dyrektora Specjalistycznego Psychiatrycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej im. J. B z udziałem Z. K. i J. K. orzekł postanowieniem wydanym w dniu 31 stycznia 2006r. w sprawie sygn. akt IX RNs 464 / 05 o umieszczeniu Pani K. w domu pomocy społecznej bez zgody osoby mającej być umieszczoną. Dalej organ przyjął, że świadczenie rentowe z ZUS Pani Z. K. otrzymuje w wysokości 1207,29 zł, zaś 70% dochodu netto strony wynosi 845,10 zł i stanowi opłatę za pobyt w domu pomocy. Organ odnosząc się do podnoszonej przez odwołującego się kwestii zwolnienia z ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, podkreślił, iż konstrukcja przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie są decyzjami uznaniowymi, a więc uzależnionymi nie tylko od spełnienia przez stronę przewidzianych prawem warunków, lecz również od uznania organu administracji. Częściowe lub całkowite zwolnienie strony nie jest obowiązkiem organu. Kolegium podkreśliło, iż wnikliwe ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a także ocenienie jej, nie uzasadnia uszczuplenia należności budżetu państwa w tym celu, by poprawić kondycję dochodową strony. Organ miał na uwadze to, iż w momencie zamieszkania matki w domu pomocy sytuacja Pana J. K. znacznie się pogorszy, jednakże posiada on własne źródło dochodu tj. rentę w wysokości 620,82 zł, nadto pozostanie w dyspozycji Pani Z. K. 30% jej dochodu, którą to kwotą może wspomóc syna. Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. w imieniu własnym i jako pełnomocnik swej maki Z. K. Skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na nieścisłości w ustaleniach dotyczących sytuacji majątkowej matki i jego. Wyjaśnił, iż w dniu 29 marca 2006r. składał wniosek o całkowite lub częściowe zwolnienie matki od ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy, nadto zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, natomiast w marcu poproszony został przez kierownika Szpitala B o przedstawienie odcinka renty matki, nie został natomiast przeprowadzony żaden wywiad aktualizacyjny. Skarżący wyjaśnił również, iż w dniu 27 lipca 2006r. do MOPS jako dowód wpłynęło oświadczenie z dnia 24 lipca 2006r., w którym organ został poinformowany, że dochód rodziny w lutym 2006 roku wyniósł odpowiednio Z. K. 1111,68 zł, J. K. 638,61 zł. Uwzględnienie tych danych w świetle przepisu art. 61 ust. 2 ustawy winna doprowadzić do wniosku, iż Z. K. winna płacić kwotę 778,18 zł, a nie jak wyliczył organ 845,10 zł. Podniósł, iż nawet przyjmując zapis art. 107 ust. 4 ustawy i tak należało przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego, tym bardziej, iż zmieniła się sytuacja finansowa także skarżącego. Zmieniły się taryfy opłat za mieszkanie, strona zarzuciła, iż w wywiadzie brak jest aktualnych danych, które potwierdzone zostałyby podpisem Pana J. K. Skarżący wskazał, iż wobec spełnienia przesłanek art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej matka winna zostać zwolniona z ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy. Wskazał także na przepis art. 35 § 5 Kpa, który reguluje termin załatwienia sprawy przez organ II instancji, a który został naruszony przez organ, bowiem dokumentacja sprawy wraz z odwołaniem wpłynęła do SKO w Ł. w dniu 17 maja 2006r. a dopiero w dniu [...] została wydana decyzja. Organ naruszył tym samym postanowienia art. 35 §5 i art. 36 Kpa. W odpowiedzi na skargę SKO nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Dodatkowo podkreślić należy, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując złożoną skargi w tak określonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały częściowym uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej należnej od Pani Z. K.. Od 8 sierpnia 2005r. Pani K. przebywała w szpitalu im. B, gdzie przeprowadzony został wywiad środowiskowy w dniu 19 września 2005r. W październiku 2005 roku Szpital wystąpił do Sądu Rejonowego dla Łodzi Śródmieścia w Łodzi IX Wydział Rodzinny i Nieletnich z wnioskiem o umieszczenie Pani K. w DPS, bez jej zgody. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2006r. w sprawie IX RNs 464 / 05 Sąd stwierdził, że istnieją przesłanki do umieszczenia Pani K. w DPS. W dniu 28 marca 2006r. Szpital przesłał do MOPS wszystkie posiadane dokumenty celem umieszczenia Pani K. w domu pomocy społecznej. Dokumenty te wpłynęły do organu w dniu 29 marca 2006 r. Na ich podstawie MOPS wydał decyzje w dniu [...], ustalając kwotę, jaką Pani Z. K. ma ponosić za pobyt w DPS i oparł się w tym zakresie na danych z wywiadu zebranych przez Szpital we wrześniu 2005 r. , a odnośnie dochodów przyjął kwotę 1207 zł. 29 gr. jako kwotę będącą podstawą do wliczenia należności tytułem odpłatności za pobyt skarżącej w DPS. Należy zgodzić się ze skarżącym, że wywiad przeprowadzony w Szpitalu we wrześniu 2005 roku nie mógł uwzględniać kwoty 1207 zł.29 gr. jako dochodu uzyskiwanego przez skarżącą dla potrzeb wyliczenia należności za jej pobyt w DPS, gdyż kwota ta nie była nikomu z zainteresowanych jeszcze znana. Taka kwota została jednak umieszczona w kwestionariuszu wywiadu. Na datę wydania decyzji organu I instancji w aktach administracyjnych znajdowała się jedynie decyzja o ustaleniu wysokości renty dla Z. K., z dnia [...], gdzie ustalona została niższa kwota renty – 1114 zł. 58 gr. Zaistniała nieścisłość potwierdza jedynie twierdzenia skarżącego, zarazem pełnomocnika skarżącej, że nie przeprowadzano z nim i ewentualnie z jego matką kolejnego wywiadu aktualizującego, dla ustalenia stanu finansowego w rodzinie w dacie wydania decyzji.. Kolejna waloryzacja renty skarżącej miała właśnie miejsce decyzją z dnia [...], w której to decyzji dopiero określono wysokość renty Z. K. na kwotę 1207 zł.29 gr. , a więc kwotę którą organ przyjął jako podstawę naliczania opłat za pobyt w DPS. Decyzja ta została załączona do akt sprawy w toku postępowania sadowego, z akt administracyjnych nie wynika natomiast na jakiej postawie organy przyjęły kwotę 1207 zł. 29 gr., zgodnie z art. 8 ust 2. pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej. Artykuł ten stanowi: " Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W dacie złożenia wniosku o przyznanie domu pomocy społecznej, a więc marzec 2006r. świadczenie to nie było jeszcze przyznane, a więc nie było też podstaw do stosowania reguły wyrażonej w treści art. 109 ustawy o pomocy społecznej i analizowanie przesłanek tego artykułu, jak przy kontynuacji świadczenia. Nie można również odmówić racji skarżącemu co do braku dostatecznego wyjaśnienia przyczyn dla, których organ nie uwzględnił wniosku o zwolnienie jego matki od ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej bądź ich obniżenie. Konstrukcja przepisu art. 64 ustawy w istocie wskazuje na uznaniowy charakter tej normy prawnej, to jednak organ stosując ją odmownie winien rozważyć i uzasadnić swą decyzję na gruncie przesłanek tego artykułu nie argumentując tego rozstrzygnięcia fakultatywnością, która stanowi w ocenie organu samoistną podstawę do wydania decyzji odmownej. Uznaniowy charakter normy prawnej nie stanowi o dowolności jej stosowania. Z uwagi na powyższe z oceny Sądu wynika, iż organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy zarówno co do kwoty będącej podstawą naliczania opłat jaki i ich wysokości. Niewątpliwie stan zdrowia fizycznego i psychofizycznego Z. K. przemawia za umieszczeniem jej w DPS. Decyzja organu II instancji została zaskarżone w całości, to jednak skarżący nie podniósł żadnych argumentów przeciwko pozostałym rozstrzygnięciom. Sąd również nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem pozostałej części decyzji, tym bardziej, że sam skarżący co do zasady nie kwestionował umieszczenia matki w domu pomocy społecznej. Należy również podnieść, iż organ nie poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie i ustosunkowania się do niego przed wydaniem decyzji. Organy administracji stojąc na straży praworządności mają obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Obowiązki te wynikają wprost a art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Powyższe wywody uprawniają do postawienia tezy, że zostały naruszone również zasady postępowania wyrażone właśnie w art. art. 7 i 77 § 1, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy i nieuzasadnione zawężenie postępowania dowodowego przez faktyczne błędne proceduralnie działania organu, a tym samym nie rozważenie całokształtu materiału dowodowego. Strona skarżąca została więc również pozbawiona możliwości czynnego udziału w czynnościach postępowaniu co narusza zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie powyższych zapisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowi w ocenie Sądu takie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie w sprawie ( art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt. c p.p.s.a. Podnoszone natomiast przez skarżącego naruszenie przepisów art. art. 35 i 36 K.p.a stanowią oczywiście naruszenie procedury administracyjnej, jednak naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy , a przekroczenie terminu było stosunkowo niewielkie. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien zgromadzić cały materiał dowodowy w aktach sprawy, wyjaśnić motywy swego rozstrzygnięcia zarówno w aspekcie faktycznym jak i prawnym, przy uwzględnieniu wszelkich rygorów procedury wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie Sądu jest jedynie w części kasacyjne i pozwala na reformatoryjne rozważania organu odwoławczego co do kosztów pobytu ponoszonych przez Z. K., przy niepodważonej zasadnie, co do konieczności umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej opłat ponoszonych przez Z. K., oraz oddalił skargi w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawione podstaw. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.