II OSK 522/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 447/06 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. A. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 447/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną przez K. A. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...], zn. [...] i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...], Zn. [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał K.A. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] na odcinku od granicy działki nr [...] z działką nr [...] do granicy działki nr [...] z działką nr [...] w miejscowości B., gm. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] zn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że powinna być ona rozstrzygnięta w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w D. nałożył na K. A. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, określonych dokumentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...], zn. [...] nakazał rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z elementów drewnianych, słupków i cokołu z kamienia naturalnego, usytuowanego na granicy działki o nr ewidencyjnym [...] z działką o nr ewidencyjnym [...] oraz z działką o nr ewidencyjnym [...] i przebiegającego przez teren działki o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości B., gm. S.. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, w którym K.A. podniósł, iż dostarczył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. projekt zagospodarowania działki, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dz. nr [...], a odnośnie prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] (stanowiącą pas drogowy) oświadczył, że złożył wniosek o jej sprzedaż i decyzja nie powinna być wydawana przed rozpatrzeniem jego wniosku o nabycie działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonane przez skarżącego ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany, podlegający w przypadku samowoli budowlanej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w oparciu o przepis art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Ponieważ skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów, koniecznych do legalizacji wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia ogrodzenia, zasadne było orzeczenie rozbiórki. Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że dokumenty sprawy nie potwierdzają, aby skarżący dokonał właściwemu organowi zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, a istniejący w chwili wydania zaskarżonej decyzji stan prawny w zakresie prawa do nieruchomości – działki nr [...], jak i oczekiwana przez skarżącego zmiana w tej kwestii pozostaje bez znaczenia. Przedłożone przez skarżącego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczy nieruchomości, na których wybudowano sporne ogrodzenie. Skargę do sądu administracyjnego wniósł pismem z dnia 26 lipca 2006 r. K.A. zarzucając naruszenie art. 9, 10, 58 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] stwierdził, iż w zaskarżonej do sądu decyzji organ przyjął, że ogrodzenie zostało wybudowane przed dniem 1 stycznia 1995 r., tymczasem okoliczność ta nie wynika wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału, a dokładne ustalenie daty powstania ogrodzenia ma znaczenie w sprawie ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., w sprawie P 27/05. W świetle tego wyroku kwestia sankcji związanych z samowolą budowlaną w stosunku do obiektów budowlanych, w przypadku których pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. powinna być oceniana w oparciu o przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Trybunał Konstytucyjny w powyższym wyroku orzekł o niezgodności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo iż pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Tym samym wyrokiem Trybunał orzekł też o niezgodności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a zatem uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W przypadku ustalenia przez organ, że od zakończenia budowy do dnia [...] upłynął 5-letni okres, konieczne będzie uwzględnienie stanu prawnego wynikającego z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie P 27/05. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżanemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a szczególności art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. przez ustalenie, że niespełnienie w wyznaczonym terminie przez inwestora samowolnie wybudowanego ogrodzenia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 nie skutkuje obligatoryjnym nakazem jego rozbiórki. Zdaniem organu powołany przez Sąd wyrok Trybunału pozostaje bez związku z rozstrzygnięciem w tej sprawie, bowiem przedmiot tego rozstrzygnięcia nie dotyczy sankcji za popełnioną samowolę budowlaną, rozstrzyganej w oparciu o art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, lecz kwestii oceny możliwości legalizacji poprzedzającej etap ewentualnego ustalenia opłaty legalizacyjnej. Sprawa dotyczy ustalenia, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany spełnia warunki do legalizacji i została rozstrzygnięta na podstawie przepisów art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3. W art. 49b ust. 3 ustawodawca wskazał wprost na obowiązek zastosowania przepisu ust. 1 w przypadku niespełnienia obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów. Skoro inwestor odstąpił od legalizacji obiektu, bezprzedmiotowe było zatem badanie, czy legalizacja wiązałaby się obowiązkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej. Ponadto z ustaleń w sprawie wynika, że jakkolwiek dokładna data zakończenia budowy jest sporna, to nie ma jednak wątpliwości, że do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni okres od jej zakończenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.A. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu było wyłącznie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego P 27/05 stanowiące w tej sprawie podstawę wznowieniową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (zażalenia, skargi kasacyjne) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak można wywnioskować z treści skargi kasacyjnej, autor jej chyba nie zrozumiał uzasadnienia zaskarżanego wyroku i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 oraz jego skutków dla orzecznictwa. W niniejszej sprawie niezbędne jest w miarę precyzyjne ustalenie daty budowy spornego ogrodzenia, ponieważ zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż do dnia 10 lipca 2003 r. upłynęło pięć lat od daty jego budowy i wówczas do tej sprawy powinien mieć zastosowanie ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Bowiem zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przypadku, jeżeli od zakończenia budowy obiektu do dnia 20 lipca 2003 r. upłynął pięcioletni termin, obliguje organy do zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., a nie przepisu art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, który wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). Ponieważ omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie po dacie wydania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd I instancji musiał w swym rozstrzygnięciu wyrok ten wziąć pod uwagę z urzędu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). W świetle powyższych rozważań zupełnie niezrozumiałe są treści zawarte na stronie 3 skargi kasacyjnej, a w szczególności to, iż "W opinii organu powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez związku z wydanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem (...)". Powyższe stwierdzenie i dalsze rozważania pełnomocnika [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w skardze kasacyjnej świadczą o tym, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie miał żadnego wpływu na orzekanie w niniejszej sprawie, nawet gdyby przyjąć, że od daty wybudowania spornego ogrodzenia do dnia 10 lipca 2003 r. upłynął okres 5 lat. Stanowisko takie jest błędne, bowiem w takiej sytuacji nie należało stosować procedury legalizacyjnej na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, gdyż inwestor miał prawo (nabył prawo) do skorzystania z przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Zarzut skargi kasacyjnej oparty na błędnej wykładni art. 49b ust. 1 w związku z ust. 3 Prawa budowlanego jest tu całkowicie nietrafny, gdyż w ocenie Sądu w zaskarżanych decyzjach naruszono właśnie ten przepis przez błędne jego zastosowanie w związku z cytowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., co jasno i jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.