II OSK 770/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 322/06 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżone przez A. O. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], zn. [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...], którym ustalono opłatę w wysokości 50 tys. zł. celem zalegalizowania rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w M. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], zn. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2004 r. przez organ I instancji ustalono, iż na działce o nr [...] stanowiącej własność S. i A. F. prowadzona jest rozbudowa budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami pozwolenia. Budynek ten położony jest bezpośrednio przy granicy z działką [...] A. O.. Inwestorzy posiadali decyzję z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji rozbudowy budynku jednorodzinnego, jednak Starosta S. nie wyraził zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) polegające na wykonaniu ścian bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...]. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...], organ nakazał wstrzymanie robót budowlanych, zobowiązując inwestorów do zabezpieczenia obiektu i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z oceną stanu technicznego budynku. Następnie nakazano inwestorom decyzją z dnia [...] wykonanie robót wskazanych w przedłożonych przez inwestorów opiniach technicznych. Decyzja organu I instancji została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a postępowanie w tym zakresie umorzone. (Skargę na decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 563/05). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] zobowiązując inwestorów do zabezpieczenia obiektu, przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ w dniu 31 sierpnia 2005 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty, organ uznał, że zaistniała możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, pod warunkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W związku z tym organ I instancji wydał w dniu [...] postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] uznając, że jest ono zgodne z prawem, a wysokość opłaty została w ocenie organu ustalona prawidłowo i dopiero w przypadku jej nieuiszczenia organ będzie uprawniony do wydania nakazu rozbiórki. W skardze na decyzję A. O. wnosiła o wydanie nakazu rozbiórki, kwestionując ustalenia organu wskazujące na brak podstaw do wydania takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozpoznając skargę stwierdził, że niespełnienie przesłanek legalizacyjnych wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego uniemożliwia skuteczne prowadzenie postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 49 Prawa budowlanego, w tym wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Jedną z przesłanek legalizacyjnych jest zaś to, aby budowa nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wśród tych przepisów mieszczą się również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Okoliczność czy rozbudowa nie narusza tych przepisów nie została poddana jakiejkolwiek analizie zarówno w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], ani w zaskarżonym postanowieniu. W konsekwencji takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie jest wiadome, czy przesłanki legalizacji samowoli zostały spełnione. Ponadto Sąd zauważył, że ani postanowienie zaskarżone, ani postanowienie utrzymane nim w mocy, ani postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie zawierają uzasadnienia wyjaśniającego podstawy prawne z przytoczeniem przepisów prawa, do czego organy zobowiązane są na mocy art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Z tych przyczyn Sąd uchylił wadliwe postanowienia, uznając, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od tego wyroku zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na: - błędnym uznaniu, iż nastąpiło naruszenie art. 7 kpa mogące mieć wpływ na wynik sprawy polegające na niewyjaśnieniu okoliczności, czy rozbudowa nie narusza technicznych warunków dotyczących usytuowania budynku względem nieruchomości sąsiedniej, podczas, gdy ustalenia takie zostały poczynione w czasie oględzin w dniu [...] września 2004 r., a w dniu [...] września 2004 r. do organu wpłynęła m.in. decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz projekt rozbudowy budynku, - błędnym przyjęciu, że postanowienia nie zawierają wyjaśnień podstawy prawnej, podczas gdy każde z nich spełnia warunki określone w art. 107 § 3 kpa. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 48 ust. 2 pkt 1i 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że badanie przez organ administracyjny okoliczności spełnienia przesłanek do legalizacji samowoli budowlanej wskazanych w tym przepisie wymaga szczególnego i odrębnego uzewnętrznienia, tymczasem fakt wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest wynikiem uznania przez organ, że zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a w przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną posiadanie przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przesądza o możliwości usytuowania ściany budynku prowadzonej rozbudowy bezpośrednio przy granicy sąsiedniej nieruchomości, organy poddały analizie kwestię usytuowania rozbudowy, podjęły też niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy a uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie uchybiają art. 107 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej t.j. przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) polegający na uznaniu, ze zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające nie zawierały wskazania podstawy prawnej co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadność tego zarzutu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Zasadny jest także zarzut odnoszący się do uznania przez Sąd że nastąpiło naruszenie art. 7 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie czy rozbudowa i usytuowanie budynku w granicy nie narusza warunków technicznych dotyczących usytuowania budynku. Ustalenia takie zostały poczynione w trakcie oględzin w dniu [...] września 2004 r. oraz w oparciu o dostarczone dokumenty, w tym m.in. decyzję o warunkach zabudowy i projekt rozbudowy ze ścianą przeciwpożarową od strony granicy. W świetle postanowień § 12 ust.3 pkt 1 ( w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano inne przepisy) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75,poz.690 ze zm.)budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy m.in. jeśli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli planu nie ma takie warunki może ustalić decyzja o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika także , że badano czy tak usytuowany budynek zacieni sąsiednią nieruchomość i czy takie usytuowanie nie naruszy interesów osób trzecich ( m.in. czy utrudni zabudowę). Zgodnie z art. 133 § 1 Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie pewne kwestie o których wypowiadał się Sąd znajdują wyjaśnienie w aktach sprawy, w tym w decyzji o warunkach zabudowy i protokole oględzin a tym samym i ten zarzut skargi kasacyjnej można uznać za uzasadniony. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,orzeczono jak w sentencji. Od zasądzenia kosztów odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. z uwagi na to, że A.O. była zwolniona od kosztów postępowania sądowego.