II OSK 751/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 143/06 w sprawie ze skarg "[...]" Spółka z o.o. w W. i Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 143/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C.. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Wojewody Ś. na ww. uchwałę stwierdzając jej niezgodność z prawem w części III tekstu Studium, stanowiącego załącznik nr 1 (§ 2 pkt 1 uchwały) w następującym zakresie: [...] – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży nie większej niż 400 m2, [...] – [...] – w jakim określa wytyczne do planów miejscowych ustalające maksymalną dopuszczalną powierzchnię sprzedaży dla nowych sklepów spożywczych do 400 m2, a dla innych obiektów handlu detalicznego do 2000 m2, [...] – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo-usługowe o powierzchni sprzedaży od 400 m2 do 1000 m2, [...] – [...] – w jakim określa wytyczne do planów miejscowych ustalające maksymalną dopuszczalną powierzchnię sprzedaży dla nowych sklepów spożywczych do 400 m2, a dla innych obiektów handlu detalicznego do 1000 m2, [...] – [...] – w jakim jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów przewiduje przy usługach publicznych i komercyjnych sklepy spożywcze o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2 oraz inne obiekty handlu detalicznego lub zespoły handlowo-usługowe o powierzchni sprzedaży do 1000 m2, [...] – [...] – w jakim zakazuje lokalizacji supermarketów spożywczych oraz dopuszcza usługi komercyjne i handel w obiektach o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 2000 m2, [...] – [...] – w jakim jako podstawowy kierunek przeznaczenia terenów przewiduje sklepy i zespoły handlowo-usługowe o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2 dla sklepów spożywczych oraz 2000 m2 dla pozostałych sklepów, [...] – [...] – w jakim określa wytyczne do planów miejscowych ustalające dopuszczalną maksymalną powierzchnię sprzedaży dla nowych sklepów spożywczych do 400 m2, a dla innych obiektów handlu detalicznego do 2000 m2, [...] – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2, [...] – [...] – w jakim określa wytyczne do planów miejscowych ustalające maksymalną dopuszczalną powierzchnię sprzedaży dla nowych sklepów do 400 m2, [...] – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje usługi gastronomii i sklepy o jednostkowej powierzchni sprzedaży do 400 m2, [...] – [...] oraz [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 400 m2, [...] – [...] oraz [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje sklepy spożywcze o powierzchni sprzedaży do 400 m2, [...] – [...] – w jakim jako dopuszczalny kierunek przeznaczenia terenów przewiduje obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 400 m2. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił pogląd Wojewody Ś., że nie znajduje uzasadnienia prawnego wprowadzenie w części [...] tekstu Studium, stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w C. ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży obiektów handlowych oraz ograniczeń dotyczących branż obiektów handlowych. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wprowadzenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy tego rodzaju ograniczeń narusza, i to w sposób istotny, przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odnosząc się natomiast do skargi złożonej przez "[...]" Sp. z o.o. w W., Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżąca Spółka nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia, bowiem nie może ona skutecznie powoływać się na okoliczność, że w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc w dniu 1 stycznia 2004 r., na terenie oznaczonym w studium symbolem [...], skarżąca nabyła grunty z zamiarem realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, którego wykonanie ustalenia studium wykluczają. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok w tej części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że powierzchnia sprzedaży i branża handlowa nie mogą być uznane za "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenu". Zdaniem skarżącej Gminy Sąd pierwszej instancji błędnie wywiódł, że ograniczenia dotyczące maksymalnej powierzchni sprzedaży nie mogą być wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem sporu jest sposób interpretacji pojęć zamieszczonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenu" (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz "wskaźników dotyczących kształtowania zabudowy" (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy). Sporne pozostaje także to, do której z tych "grup" przypisać kwestie dotyczące powierzchni sprzedaży i branży handlowej. W ocenie skarżącej Gminy posłużenie się w Studium wskaźnikami powierzchni sprzedaży i branży handlowej ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, co czyni zadość wymogom § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Regulacja, o której mowa, wyznacza kierunek zagospodarowania przestrzennego danego terenu i służy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, co zdaniem Gminy może być przedmiotem regulacji studium. Skarżąca Gmina zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza sztywne ramy dotyczące treści studium. Użyty bowiem w tym przepisie zwrot "w szczególności" i wskazanie następnie materii, która podlega regulacji w studium daje możliwość wprowadzania do studium innych poza wymienionymi w tym przepisie ustaleń. Pismem z dnia 18 kwietnia 2007 r. Wojewoda Ś. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Pismem z dnia 26 kwietnia 2007 r. "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 83 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. Stwierdziwszy, iż okoliczności te w niniejszej sprawie nie miały miejsca, Sąd przeszedł do oceny zgłoszonego zarzutu skargi kasacyjnej i rozpoznając sprawę w tych tylko granicach doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna Gminy (Rady Gminy) C. nie może odnieść zamierzonego skutku. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) przepisy art. 10 ust. 2, a zwłaszcza przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie wychodząc z założenia, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy. Jeżeli tak to należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży oraz ograniczeń dotyczących branż narusza i to w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów właściwe dla studium. Nie można również przyjąć, by wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiały ustalenia o dopuszczalności określenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Dopuszczalności wprowadzenia do tekstu studium wymienionych ograniczeń nie można też upatrywać – jak chce tego strona skarżąca – w regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), wydanym z upoważnienia delegacji zawartej w art. 10 ust. 4 ustawy. W przepisie tym wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że użyty w tym przepisie zwrot "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy ), nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.