II OSK 798/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. U. i R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 660/06 w sprawie ze skargi K. U. i R. U. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 660/06 po rozpoznaniu skargi K. U. i R. U. na decyzje Wojewody Ł. z dnia [...] uchylającą decyzję Starosty T. z dnia [...] o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na montaż urządzeń małej elektrowni wodnej [...] na jazie w miejscowości Z. na rzece W. oraz korzystanie z wód rzeki do celów energetycznych i umarzającą postępowanie pierwszej instancji - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że wniosek z dnia [...] w sprawie złożyli K. U. i R. U., zaś organ pierwszej instancji uznał, że przewidywane we wniosku okresowe piętrzenie wody w prawym świetle jazu przez zastawienie zastawek i krat pionowych oraz poziomych w lewym świetle utrudniałoby migrację ryb, co narusza przepis art. 38 ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego nie zapewniając warunków do bytowania ryb i innych organizmów wodnych w warunkach naturalnych, umożliwiających ich migrację. Tym samym zostałaby naruszona zasada zrównoważonego rozwoju /art. 63 ust. 1 i 2 Prawa wodnego/. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy podnieśli, że zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na fałszywych przesłankach, sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym. Zamierzenie określone we wniosku to nie budowa, przebudowa lub rozbudowa obiektu budowlanego lecz zainstalowanie gotowego urządzenia małej mocy /15 kW/ na istniejącym jazie bez zmiany sposobu użytkowania jazu, mieszczące się w jego gabarytach i niezmieniające dopuszczalnych obciążeń i formy architektonicznej. Nie zmienia się sposobu zagospodarowania terenu nie jest wymagana zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żaden przy tym przepis nie zobowiązuje wnioskodawców zamierzających zainstalować kompletną turbinę wodną na istniejącym jazie piętrzącym wodę do rozwiązania szeroko pojętych problemów migracji ryb, melioracji i stosunków wodnych. Wojewoda Ł. rozpatrując powyższe odwołanie stwierdził, że wnioskowane zamierzenie jako dotyczące budowy urządzeń energetycznych na istniejącym już jazie, obligowało wnioskodawców do załączenia do wniosku operatu stanowiącego wyciąg z projektu budowlanego /projekt budowlany małej elektrowni wodnej opracowany przez uprawnionego projektanta/ oraz rysunków obrazujących między innymi przekroje podłużne, poziome, sposób instalowania krat oraz przenoszenia turbiny przy przepływach wód wielkich. Złożone natomiast przy wniosku wraz z operatem materiały graficzne nie odpowiadały tym warunkom i nie przedstawiały w sposób zadowalający koncepcji rozwiązania projektowanego zadania. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zamierzenie wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./, ze względu na zmianę sposobu użytkowania. Według Wojewody organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wobec niewyegzekwowania od wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy będącej warunkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę małej elektrowni wodnej w związku ze zmianą użytkowania jazu oraz przyjęcia operatu wodnoprawnego opracowanego przez wnioskodawców, a więc nie spełniającego podstawowych wymagań określonych art. 132 Prawa wodnego, który nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Starosta T. powinien był z tej przyczyny pozostawić wniosek bez rozpatrzenia wobec jego braków formalnych. Wszczęcie postępowania i jego kontynuowanie powoduje, że należało w ocenie Wojewody uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. U. i R. U. podnosząc jak w odwołaniu, a więc to, że w ich ocenie wniosek dotyczył jedynie zainstalowania turbiny wodnej i krat na istniejącym jazie. Operat wodnoprawny nie musiał być wyciągiem z projektu budowlanego ani też zawierać wydzielonej części technicznej, a jego część graficzna zawierająca zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych została załączona do wniosku. Zdaniem skarżących montaż urządzeń małej elektrowni w formie i zakresie przedstawionym w operacie nie zmieniłby sposobu użytkowania jazu jako obiektu budowlanego jak też nie powodowałby on zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego i powodziowego, ani też światła jazu, jak i warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Podkreślili, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 131 ust. 4 Prawo wodne, załącza się operat wodnoprawny, a nie projekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. Mając na uwadze treść wniosku Sąd stwierdził, że skarżący domagali się wydania pozwolenia wodnoprawnego na montaż urządzeń małej elektrowni wodnej na istniejącym już jazie rzeki oraz na korzystanie z wody do celów energetycznych. Mają więc w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./. Stosownie do art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne jest wymagane między innymi na szczególne korzystanie z wód i na wykonanie urządzeń wodnych. Przez szczególne korzystanie z wód ustawa rozumie między innymi korzystanie z wód do celów energetycznych /art. 37 ust. 5/, zaś urządzeniami wodnymi są urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, obiekty energetyki wodnej itd. /art. 9 pkt 19 a i e/. Do wniosku o pozwolenie wodnoprawne dołącza się operat wodnoprawny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana - w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności. Jako kwestię wymagającą wyjaśnienia Sąd potraktował wymóg dołączenia do wniosku w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu urządzenia wodnego. Analizując charakter planowanego przedsięwzięcia przedstawionego przez wnioskodawców jako montaż urządzeń małej elektrowni wodnej, a więc w istocie stanowiącego według Sądu montaż obiektu energetyki wodnej, Sąd ten uznał, że w sprawie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy, a nie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że istniejący jaz jest budowlą hydrotechniczną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i jest również obiektem budowlanym /art. 3 pkt 1/. Ma do niego zastosowanie art. 71 Prawa budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania. Niewątpliwie montaż urządzenia małej elektrowni wodnej na istniejącym jazie wywoła zmiany w dotychczasowych warunkach jego eksploatacji. Będą także realizowane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowiącego, że są to takie roboty jak budowa, przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu. Według Sądu żądanie od wnioskodawcy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę uprawnioną i innych wskazanych dokumentów za wygórowane, nie wynikające z normy prawnej. Podzielił jednak stanowisko organu odwoławczego w kwestii podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w sytuacji, gdy wnioskodawcy cofnęli wniosek o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, od której uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy o pozwolenie wodnoprawne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. U. i R. U. zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego, to jest: a/ art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że przepis ten stanowi, co należy rozumieć przez zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, b/ art. 59 ust. 1 powyższej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia przez Sąd, iż ma on zastosowanie do montażu urządzeń w istniejącym obiekcie, c/ art. 9 pkt 19 e ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zainstalowanie turbiny wodnej stanowi wykonanie urządzenia wodnego jako obiektu budowlanego, d/ art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ma on zastosowanie do montażu urządzeń energetyki wodnej o mocy 15 kW w istniejącym obiekcie, e/ art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego przez błędną wykładnię terminu "wykonanie urządzenia wodnego", jako obejmującego montaż urządzenia, f/ art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że montaż nowego urządzenia małej mocy /15 kW/ w istniejącym jazie stanowiącym dużą budowlę hydrotechniczną będzie powodował zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu tego przepisu, g/ art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie wobec pominięcia tego przepisu do montowanego urządzenia i odniesienia się tylko do samego jazu jako obiektu budowlanego, h/ art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie nie dotyczy celu publicznego, pomimo iż z przepisów Prawa wodnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że gospodarowanie energią wodną należy do celów publicznych, 2/ przepisów postępowania, to jest: a/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję dotkniętą szeregiem wad procesowych /art. 6 - 9, 11, 12 i 139 kpa/; organ nie żądał od strony decyzji o warunkach zabudowy lecz wydał w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się rażąco naruszając prawo /art. 139 kpa/, b/ art. 134 ( 2 ppsa w sytuacji, gdy Sąd wiedział, że organ odwoławczy umarzając postępowanie naruszył art. 139 kpa; organ II instancji zgodnie z art. 138 ( 2 kpa powinien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a nie umarzać postępowania przed tym organem, c/ art. 141 ( 4 ppsa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, zwłaszcza w aspekcie charakteru inwestycji i wiążącej się z tym kwestii wymaganej decyzji /o warunkach zabudowy czy o lokalizacji inwestycji celu publicznego/. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że w niniejszej sprawie montaż turbiny jako urządzenia energetyki wodnej, na istniejącym obiekcie /jazie/ nie powoduje zmiany zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest też zmianą sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, nie wymaga więc decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma więc zastosowania art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Zainstalowanie i działanie turbiny o określonej wielkości mocy "ułatwia a nie zmienia sposób normalnego użytkowania jazu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zamierzając zrealizować małą elektrownię wodną z wykorzystaniem istniejącego od lat 60-tych jazu, wybudowanego dla potrzeb melioracyjnych, na którym przewidują zamontowanie turbiny wodnej o małej mocy, dla wykorzystania w celach energetycznych. Taki stan faktyczny prawidłowo został przez Sąd pierwszej instancji potraktowany jako zmiana przeznaczenia obiektu dotychczasowego /jazu/, połączona z koniecznością wykonania robót budowlanych /montaż turbiny/, mieszcząca się w dyspozycji art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także wiążący się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, skoro w miejsce dotychczasowego obiektu służącego celom melioracyjnym powstać ma elektrownia wodna, a więc obiekt służący celom energetycznym. Bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, iż ma być zamontowana tylko jedna turbina małej mocy, a więc będzie to "mała elektrownia wodna". W związku z tym całkowicie niezasadne są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego jazu wybudowanego do celów melioracyjnych na cele energetyczne, połączona z wykonaniem robót budowlanych, między innymi może się wiązać ze zmianą warunków ochrony środowiska, na co zwrócił uwagę organ orzekający w pierwszej instancji /kwestia zapewnienia możliwości przepływu ryb co powoduje, że obowiązkiem podmiotu występującego o pozwolenie wodnoprawne jest przedłożenie operatu wodnoprawnego spełniającego wszelkie wymagania, w tym w szczególności wymogi ochrony środowiska. W tym kontekście jako nieporozumienie należy potraktować wypowiedzi strony skarżącej co do tego, że na niej nie spoczywają obowiązki w tym zakresie. Nie można też uznać za zasadnych zarzutów natury procesowej a więc naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 ( 2, 141 ( 4 i 145 ( 1 pkt 1 c ppsa. Przepis art. 134 ( 2 ppsa stanowi, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na decyzję uchylającą orzeczenie organu pierwszej instancji o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomimo, iż orzeka o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, w istocie wskazuje na to, że wnioskodawcy nie mogli otrzymać pozwolenia wodnoprawnego ze względu na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która powinna być przedstawiona wraz z wnioskiem. Skoro w sprawie nie jest sporne, że decyzja wymagana art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego nie została przez wnioskodawców złożona, to zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem. Bezprzedmiotowy jest podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ powinien wezwać wnioskodawców do uzupełnienia braku w postaci powyższej decyzji jeżeli wiadomym było, na co wskazują akta sprawy, iż w dacie złożenia wniosku, a nawet w dacie wydania zaskarżonego wyroku, skarżący decyzji takiej nie posiadali. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby skarżący mogli skutecznie podnosić zarzut naruszenia art. 134 ( 2 ppsa, bowiem orzeczenie Sądu nie może być uznane za wydane z niekorzyścią dla skarżących, oddala bowiem skargę na decyzję, której istotą jest rozstrzygnięcie o niemożności wydania pozwolenia wodnoprawnego w braku decyzji o warunkach zabudowy. Nie można także podzielić stanowiska wnoszących skargę kasacyjną, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 ( 4 ppsa, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne i trafnie ujmuje kwestie prawne i faktyczne dotyczące przedmiotowej sprawy. Jedyną kwestią, którą niejako przedwcześnie Sąd przesądził w sprawie jest uznanie, że dla przedmiotowego zamierzenia wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na etapie wydawania pozwolenia wodnoprawnego ten problem nie powinien być bowiem postawiony tak jednoznacznie. O tym, czy dane zamierzenie wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego decydują organy właściwe do wydania takiej decyzji a więc organ gminy, a w postępowaniu odwoławczym - samorządowe kolegium odwoławcze. Ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskodawca ma obowiązek dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom, stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż dla danego zamierzenia jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, nie skutkuje zatem uwzględnieniem skargi. Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.