II OSK 559/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jacek Hyla /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2811/03 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną II OSK 559/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2006r. sygn. akt II SA/Kr 2811/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy swej wcześniejszej decyzji z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w oparciu o przepisy art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. art. 25 ust.2 pkt. 1 lit. a w związku z art. 21 ust.2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o kombatantach oraz art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74 poz.368 z późno zm.), zwanej dalej ustawą o NSA. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] września 1996 r. Nr [...] na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pozbawiono M. M. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBoWiD w K. z tytułu uczestnictwa w ruchu oporu od [...] grudnia 1942 r. do [...] stycznia 1945 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy. . Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 6 maja 1998r. sygn. akt II SA/Kr 191/98 uchylił obie wymienione wyżej decyzje. Następnie decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...], na podstawie art. 25 ust. 2 pkt l lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - ponownie pozbawiono M. M. uprawnień kombatanckich. Po rozpoznaniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2000r. Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2001r. sygn. akt II SA/Kr 910/00, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA - oddalił skargę M. M. na powyższą decyzję. M. M. złożył do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek w którym wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oraz ich przywrócenia. M. M. zarzucał, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo materialne (art. 25 ust 2 pkt 1 lit "a" w związku z art. 21 ust 2 pkt 4 i art. 1 ust 3 ustawy o kombatantach), jak i szereg przepisów procedury administracyjnej. Akcentował podstawy posiadanych uprzednio uprawnień kombatanckich, jakie stanowiły dwa tytuły - tj. przynależność do Armii Ludowej oraz tzw. utrwalanie władzy ludowej w ramach służby w organach PUBP, wadliwość przeprowadzonego rozmyślnie i ze złą wolą postępowania, które uniemożliwiło jego skuteczna obronę przed NSA. M. M. wskazywał ponadto, że w sensie formalnym postępowanie weryfikacyjne zostało dla niego zamknięte ze skutkiem negatywnym, ale tylko w zakresie opartym na przesłance z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach, co jednakże pozwala na otwarcie postępowania opartego na przesłankach z art. 156 lub 145 k.p.a. Przyjmując, że okres służby w organach PUBP nie stanowi podstawy do kombatanctwa, za bezsporne uznawał posiadanie tytułu opartego na art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy o kombatantach i to podwójnego - przynależność do AL w okresie od [...] lipca 1944 – [...] stycznia 1945r. i przynależność do AK od stycznia 1942 do lipca 1944r., która w tej sprawie nie była przedmiotem formalnej weryfikacji. Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2003r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a, odmówiono stwierdzenia nieważności opisywanej wyżej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. Nr [...] o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia [...] listopada 1999r. Nr [...] o pozbawieniu M. M. uprawnień kombatanckich jest zgodna z obowiązującym prawem, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2001 r. skargę na nią oddalił. M. M. w okresie [...] kwietnia 1945 r. – [...] grudnia 1956 r. był zatrudniony w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego. Stanowisk, na których pracował nie można uznać za takie, na których są wykonywane wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa Publicznego, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich. Pozbawienie oznacza utratę uprawnień kombatanckich z wszelkich tytułów, jakie strona miała już uznane lub o które mogłaby wystąpić w przyszłości. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało okoliczności określonych wart. 21 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy, który stanowi, że nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. a) wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy. Ponadto sam fakt zatrudnienia w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa bez względu na jego charakter powoduje, iż osobom takim uprawnienia kombatanckie nie przysługują z żadnych tytułów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M. M. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. decyzją z dnia [...] października 2003r. Nr [...] utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję, podnosząc dodatkowo w uzasadnieniu, że skarga strony na decyzję Kierownika Urzędu z dnia [...] marca 2000r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich została oddalona wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który to Sąd podzielił pogląd Kierownika Urzędu, że strona nie wykazała, aby wobec niej mógł znaleźć zastosowanie art. 21 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o kombatantach. Zgodnie z art. 30 ustawy o NSA z 1995 r. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd lub organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W świetle powyższego stwierdzono, że decyzje z dnia [...] listopada 1999 r. i [...] marca 2000 r. zapadły w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy o kombatantach w związku z art.21 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy i nie można zarzucić, że zostały one wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. M. M. wniósł do sądu administracyjnego skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucał naruszenie przepisów formalnych - tj. art. 75, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., jak również prawa materialnego - art. 25 ust. 2 pkt l lit a w związku art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach przez ograniczenie postępowania wywołanego jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji do podzielenia zasadności stanowiska prezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 8 października 2001r. sygn. akt II SA/Kr 910/00, w którego uzasadnieniu znajdują się ustalenia i ocena dowodów rażąco naruszające zasady swobodnej oceny dowodów, jak również pominięcie dołączonych przez niego do wniosku dokumentów, których część nie była w dotychczasowych postępowaniach przedmiotem analizy i oceny, a także pominięcie wynikającego z pierwszego wyroku NSA z dnia 6 maja 1998 r. zalecenia, aby dokonać analizy i oceny całego materiału zebranego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczyło rozstrzygnięcia o zasadności wniosku skarżącego, w którym domagał się on stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2000 r., oraz kwestionował poprzedzającą jej wydanie decyzję o pozbawieniu go uprawnień kombatanckich, zarzucając iż zostały one wydana z rażącym naruszeniem prawa - powołując jako podstawę prawna żądania art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. Zasadnicze znaczenie ma to, że prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 8 października 2001r. sygn. akt II SA/Kr 910/00, którym na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA oddalono skargę M. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] marca 2000r. Nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji podzielić należy poglądy wyrażone między innym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2001 r. II SA 517/00 w którym wskazano iż oddalenie przez NSA skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu (art. 30 ustawy o NSA) w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próby stwierdzenia nieważności decyzji badanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Regulacje ustawy o NSA, pod rządami której rozpoznawana była skarga na decyzję pozbawiającą skarżącego uprawnień kombatanckich przewidywały obowiązek oceny decyzji także pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności, niezależnie od zarzutów skargi. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. M. zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 7, 10, 12, 75, 77, 80, 81, 84, 86 i 107 § 3 k.p.a. mogące mieć znaczenie dla wyniku sprawy oraz naruszenie prawa materialnego – przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach przez uznanie, przez orzekający w sprawie organ administracji i sąd, że skarżący nie udowodnił, że był członkiem konspiracji wojskowej w Armii Krajowej oraz, że z polecenia organizacji niepodległościowej jako funkcjonariusz PUBP we W. wykonywał zadania wyznaczone przez działaczy podziemia. Skarżący oświadczył, że nie godzi się z poglądem, że skoro w sprawie skargę oddalił już uprzednio NSA, to organ administracji nie może badać przesłanek nieważności postępowania. Zdaniem skarżącego ocena dowodów przeprowadzona przez Kierownika Urzędu ds. Kombatantów nie miała charakteru swobodnej oceny dowodów, była natomiast zupełnie dowolna. Organ administracji bezzasadnie pominął dowody na piśmie wnioskowane przez skarżącego, jak również dowód z przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Skarżący pełni od lat ważne funkcje w organizacji kombatanckiej, już w niepodległej Rzeczypospolitej otrzymał nominację oficerską i uważa, że w sprawie pozbawienia go uprawnień kombatanckich prawo stosowane jest represyjnie i instrumentalnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną jest wyrok sądu I instancji a nie decyzja administracyjna. Skoro tak to zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd. Sądy administracyjne prowadząc swe postępowanie opierają się na przepisach przywołanej wyżej – obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa procesowego w ogóle nie podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów tej ustawy, ograniczając się do zarzucenia naruszenia przez sąd szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś sąd I instancji przepisów tych oczywiście nie stosował to nie mógł ich również naruszyć, a zatem zarzut ten nie mógł być uznany za czyniący zadość wymogom podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej mogą być powoływane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie w łączności z podstawą zasadniczą, którą jest stosowny przepis ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony. W pełni podzielić należy bowiem wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że dokonanie kontroli decyzji administracyjnej w okresie obowiązywania ustawy o NSA w trybie art. 51 tej ustawy (zgodnie z którym sąd nie był związany granicami skargi ani zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego w przypadku wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji) wyklucza stwierdzenie nieważności tak zbadanej decyzji - jeśli sąd administracyjny skargę oddalił. Decyzja będąca przedmiotem kontroli wykonywanej przez sąd I instancji w niniejszej sprawie wydana została w okresie obowiązywania art. 30 ustawy o NSA, który stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że należy przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się kwestia prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, nie może być już ona ponownie badana. Elementem wyroku NSA z dnia 8 października 2001r. sygn. akt II SA/Kr 910/00 oddalającego skargę M. M. na decyzję w przedmiocie pozbawienia go uprawnień kombatanckich była ocena prawna, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą nieważności. Skoro zatem prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną w przedmiocie pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich wydany na podstawie ustawy o NSA oznaczał, że nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. art. 51 ustawy o NSA), to nie było dopuszczalne ponowne badanie istnienia takich przesłanek przez organy administracji w toku postępowania wszczętego wskutek złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Innymi słowy, uprzednie oddalenie skargi na decyzję administracyjną jest przesłanką negatywną, uniemożliwiającą organom administracji badanie, czy zachodzą określone w art. 156§1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wbrew zarzutowi podniesionemu w skardze kasacyjnej sąd I instancji nie naruszył więc bynajmniej prawa, poprzestając na stwierdzeniu, że kwestia zgodności z prawem decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...] została już prawomocnie rozstrzygnięta i nie jest dopuszczalne jej ponowne badanie w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Powyższe rozważania wskazują na to, że organ administracji rozpatrujący wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozbawieniu go uprawnień kombatanckich nie stosował przepisów art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach – a zatem nie mógł ich oczywiście naruszyć. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.