II OSK 508/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2810/03 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia od S. W. na rzecz Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2006 r., II SA/Kr 2810/03, uchylił zaskarżoną przez S. W. decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień kombatanckich. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. pozbawił S. W. uprawnień kombatanckich przyznanych mu przez Zarząd Wojewódzki ZBOWiD w K. z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej we wskazanych datach pomiędzy [...] sierpnia 1945 r. a [...] października 1952 r. – łącznie 6 lat i 6 miesięcy. Skarżący pełnił służbę w Wojsku Polskim od [...] sierpnia 1944 r., w tym w jednostce, która prowadziła walki z Niemcami w okresie od [...] września 1944 r. do [...] grudnia 1944 r. i walki z podziemiem w okresie od [...] sierpnia 1945 r. do [...] listopada 1949 r., od [...] stycznia 1950 r. do [...] lipca 1950 r., od [...] października 1951 r. do [...] grudnia 1951 r., od [...] stycznia 1952 r. do [...] lutego 1952 r. i od [...] maja 1952 r. do [...] października 1952 r. W toku postępowania weryfikacyjnego ustalono, iż pełnił on służbę w jednostkach Wojska Polskiego, ale od [...] sierpnia 1945 r. do [...] września 1945 r. w [...] [...] Pułku KBW, od [...] września 1945 r. do [...] sierpnia 1946 r. w [...] [...] Batalionie Operacyjnym i od [...] sierpnia 1946 r. w WBW K. i [...] Pułku KBW K.. Z pisma CAW z [...] sierpnia 1995 r. wynika, że żołnierze [...] Pułku KBW K. w roku 1948 zwalczali wyłącznie NSZ i WIN. W uchwale SN z 7 maja 1992 r., II UZP 7/91 zaliczono KBW do aparatu bezpieczeństwa. Tak więc S. W. walczył z oddziałami niepodległościowego podziemia i wykonywał zadania operacyjne związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych, a na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które pełniły służbę w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturą UB, a zatem i żołnierzy KBW, jeśli w trakcie pełnienia służby wykonywali zadania związane ze zwalczaniem organizacji lub osób walczących na rzecz suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z [...] listopada 1999 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 1999 r.. Decyzję tą S. W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że od [...] sierpnia 1994 r. do końca wojny pełnił służbę z poboru w Wojsku Polskim, co daje mu uprawnienia kombatanckie na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy. Powołał się także na art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie, z którym uprawnienia kombatanckie zachowują m.in. żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę w Wojsku Polskim pomiędzy 8 maja 1945 r. a 30 czerwca 1947 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2002 r., II SA/Kr 2408/09 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że organ administracji trafnie zastosował art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a, ale nie wyjaśnił, za jaki okres skarżący miał przyznane uprawnienia kombatanckie i czy w wyniku postępowania weryfikacyjnego został on pozbawiony wszystkich uprawnień kombatanckich, czy też niektóre z nich zostały mu pozostawione. Uznał też, że pozostawienie uprawnień kombatanckich osobie spełniającej warunki określone w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy byłoby rażącym naruszeniem tego przepisu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 1999 r. o pozbawieniu S. W. uprawnień kombatanckich. Skarżący pobiera dodatek kombatancki za okresy wymienione w decyzji I instancji – łącznie 6 lat i 6 miesięcy. Tak więc na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy uznał za właściwe utrzymanie w mocy swojej decyzji. W skardze do Sądu S. W. podniósł, iż pełnił służbę z poboru w Wojsku Polskim od [...] sierpnia 1944 r. do końca wojny, a organ administracji uwzględnił jedynie to, że dalszą służbę po 6 sierpnia 1945 r. pełnił w jednostkach KBW. Zgodnie z ustawą uprawnienia kombatanckie zachowują m.in. żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę w wojsku polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał za niesporne, iż skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej w okresie od dnia [...] sierpnia 1945 r. do [...] października 1952 r. łącznie 6 lat i 6 miesięcy, przy czym w decyzji precyzyjnie wskazano okresy, za jakie uprawnienia te zostały przyznane. Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonej decyzji sam fakt pełnienia służby z poboru w jednostkach KBW nie jest tożsamy z automatycznym spełnieniem negatywnych przesłanek, o których mowa w przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c. ustawy, ponieważ przepis ten wymaga jednoczesnego wykonywania zadań śledczych i operacyjnych. Nie wystarczy, zatem ustalenie, że skarżący wykonywał poza strukturami UB, SB lub IW zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości, ale konieczne jest spełnienia przez niego także drugiej przesłanki – wykonywania także zadań śledczych. Dokonane ustalenia wskazują, że wykonywał on zadnia operacyjne, ale brak ustaleń na temat wykonywania przez niego także zadań śledczych, a ciężar dowodu w tej kwestii spoczywa na organie administracji. Sąd uznał też, że skoro ustalono, iż skarżący w okresie od [...] września do [...] grudnia 1944 r. pełnił służbę w jednostce, która prowadziła walki z Niemcami, to było możliwe w toku postępowania weryfikacyjnego wykazanie, że uprawnienia kombatanckie przysługują mu nie tylko z tytułu utrwalania władzy ludowej, ale także na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Organ administracji nie rozważył także, że skarżący mógł zachować uprawnienia kombatanckie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy – pełnienie służby z poboru w Wojsku Polskim w okresie od [...] maja 1945 r. do dnia [...] czerwca 1947 r. W skardze kasacyjnej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżył wyrok Sadu I instancji w całości zarzucając mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.– dalej – p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c. ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego polegające na przyjęciu, że konieczne jest dla istnienia negatywnej przesłanki zastosowania tego przepisu wykazanie, że osoba ta wykonywała zarówno zadania śledcze, jak i operacyjne związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej, podczas, gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż wystarczające jest wykazanie, że dana osoba wykonywała wyłącznie zadnia operacyjne. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na niezastosowaniu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) – dalej przepisy wprowadzające, poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2002 r., II SA/KR 2408/99 i uchylenie decyzji, w której organ administracji zastosował się do tej oceny. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2002 r., II SA/KR 2408/99. Uchylenie zaskarżonej decyzji wynikało z faktu, iż nie było w niej precyzyjnie określone, czy pozbawiono skarżącego uprawnień kombatanckich za wszystkie okresy, a tak w ocenie Sądu winien postąpić organ administracji. W wyroku stwierdzono też m.in. "pozostawienie, bowiem uprawnień kombatanckich osobie spełniającej warunki określone w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach byłoby, bowiem rażącym naruszeniem normy zawartej w tym przepisie". Z ustaleń Sądu wynika, że skarżący w latach 1945 – 1952 pełnił służbę w KBW i brał udział w zwalczaniu WiN i NSZ. KBW zaliczane jest do aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami urzędów bezpieczeństwa publicznego – uchwała składu 7 sędziów SN z 7 maja 1992 r., II UZP 7/91, OSNCP APU nr 10/92, poz. 174 i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r., T 16/93, OTK 1994/1/4. Zwrot "zadania śledcze i operacyjne’ – art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c. ustawy należy interpretować rozdzielnie – wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., OSK 1126/04. W wyroku tym uznano, że spójnik "i" nie ma funkcji koniunkcji a jedynie znaczenie enumeratywne, wyliczające. Można wiec pozbawić uprawnień osobę, która wykonywała wyłącznie jedne z wymienionych zadań. Nawet w przypadku, gdyby skarżący posiadał uprawnienia kombatanckie z innego tytułu to i tak traciłby te uprawnienia, bowiem służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami UB, SB i IW i wykonywanie podczas i w związku z tą służbą zadań operacyjnych stanowi podstawę do pozbawienia uprawnień kombatanckich niezależnie od tego, z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane – wyrok NSA z 25 lutego 1999 r., V SA 1663/98. Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że jedynym powodem, dla którego NSA w wyroku z 6 listopada 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję było nie wyjaśnienie czy organ administracji dokonał pełnego pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich, czy też skarżący nie zachował niektórych uprawnień. Z tego powodu Sąd I instancji przekroczył ramy zakreślone przez art. 99 przepisów wprowadzających dokonując wykładni w myśl, której organ administracji nieprawidłowo zastosował art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Stosownie zaś do art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny i organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2002 r., II SA/Kr 2408/99 przyjęto: "W razie więc stwierdzenia przez organ, że wobec S. W. znajduje zastosowanie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c powinien on zostać pozbawiony uprawnień kombatanckich także za okres od [...].08.1944 r. – [...].05.1945 r., jeśli takie uprawnienia posiadał na podstawie decyzji ZBOWiD. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przy tym, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. trafnie zastosował wobec S. W. art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o kombatantach". Dalej w uzasadnieniu tego wyroku przyjęto, że w świetle wiedzy historycznej KBW należy zaliczyć do aparatu bezpieczeństwa poza strukturami Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego. Skarżący zaś w strukturach KBW uzyskiwał kolejne stopnie oficerskie poczynając od chorążego a kończąc na podpułkowniku. Nie pozostawia to wątpliwości, że wykonywał on bezpośrednio zadania operacyjne KBW. W świetle więc zawartej w tym wyroku oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie obowiązany był przyjąć, że stan faktyczny rozpoznawanej przez niego sprawy uzasadniał pozbawienie skarżącego uprawnień kombatanckich na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. nr 42, poz. 371 z późn. zm.). Tak więc Sąd I instancji nie był uprawniony do analizowania wskazanych przepisów i przyjmowania takiej wykładni pierwszego z nich, iż pozbawia się uprawnień kombatanckich tylko takie osoby pełniące służbę w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, które wykonywały jednocześnie zadania śledcze i operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji niepodległościowych lub osób działających na rzecz niepodległości i suwerenności Polski. Spójnik "i" użyty w tym przepisie pomiędzy wskazaniem zadań śledczych, a operacyjnych budził w orzecznictwie sądowym wątpliwości. W wyrokach m.in. z 28 marca 2000 r., V SA 1815/99 i z 8 maja 2000 r. V SA 2573/00 Naczelny Sąd Administracyjny opowiadał się za tym, że oba rodzaje owej działalności musiały występować łącznie. W późniejszych wyrokach przyjmowano już, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" należy interpretować rozdzielnie – por. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1126/04 LEX nr 165721. Niezależnie od tych, w pełni uzasadnionych, wątpliwości interpretacyjnych w świetle powołanego art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 6 listopada 2002 r. nie był uprawniony do dokonywania własnej interpretacji zwrotu "zadania śledcze i operacyjne". W wiążącym dla Sądu I instancji wyroku NSA z 6 listopada 2002 r. uznano, że organ administracji trafnie zastosował wobec skarżącego art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Tym samym skoro jednocześnie uznano, że skarżący wykonywał zadania operacyjne, to przyjęto, iż wystarczającą przesłanką do pozbawienia uprawnień jest wykonywanie jedynie zadań operacyjnych. Tak więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest trafny. W konsekwencji trafności wskazanego wyżej zarzutu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, należy uznać za trafny także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit c. ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego polegający na przyjęciu, że konieczne jest wykazanie, że skarżący wykonywał zarówno zadania śledcze, jak i operacyjne związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O odstąpieniu od zasadzenia na rzecz składającego skargę kasacyjną kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej samej ustawy.